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看板 Gossiping
作者 killerken (踢了肯)
標題 [爆卦] 勞動部訴關廠工人判決書全文
時間 Sat May 10 22:46:51 2014

懶人包：被惡性倒閉的工人們二十年前以包圍行政院、監察院、癱瘓台北車站、
        癱瘓鐵路、癱瘓忠孝東路干擾學生聯考激烈手段，換來政府的補助金；
        二十年後遭到政府求償，再度以臥軌抗爭……


http://jirs.judicial.gov.tw/FJUD/FJUDQRY02_1.aspx

臺灣桃園地方法院行政訴訟判決　　　　　102年度簡字第121號
　　　　　　　　　　　　　103年3月18日辯論終結
原　　　告　勞動部勞動力發展署
法定代理人　廖為仁
訴訟代理人　陳毓雯
被　　　告　江秀春
訴訟代理人　邱顯智律師
　　　　　　曾威凱律師
　　　　　　吳俊達律師
前　一　人
複　代理人　劉繼蔚律師
被　　　告　徐正明(徐榮聰之繼承人)
　　　　　　徐正剛(徐榮聰之繼承人)
　　　　　　徐繹捷(徐榮聰之繼承人)
上列當事人間清償債務事件，經台灣桃園地方法院101 年度桃簡
字第906號裁定移送本院行政訴訟庭，本院判決如下：
    主  文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
    事實及理由
壹、程序部分：
    查原告起訴時機關名稱為行政院勞工委員會職業訓練局，代
    表人為林三貴，因改制升格自民國一０三年二月十七日起，
    變更組織為勞動部勞動力發展署，並由改制後之機關承受訴
    訟，原告之代表人亦自當日起變更為廖為仁。原告訴訟代理
    人於言詞辯論當日聲明承受訴訟，嗣並由新任代表人具狀承
    受訴訟，經核於法無不合，應予准許。惟以下原則上仍以勞
    工委員會（簡稱勞委會）稱呼原告。

貳、本案事實概要：
一、「關廠歇業失業勞工促進就業貸款契約」事件之緣起緣滅
（一）緣起：必須從十六多年前講起的勞工血淚故事
    １民國八十五年至八十七年間，台灣不分北南，陸續有多家
      工廠無預警關廠歇業惡性倒閉，依時間先後至少分別有福
      昌紡織（桃園龜山）、耀元電子（桃園大園）、興利紙業
      （苗栗竹南）、東菱電子（台北樹林）、聯福製衣（桃園
      八德）、太中工業（台北新莊）、東洋紡織（台南新市）
      、路明電子（台南仁德）等。這些公司工廠的負責人也就
      是勞動基準法上的資方，不約而同均未依法按時提撥勞工
      退休準備金，因而積欠工人大筆退休金與資遣費無法給付
      ，導致工廠勞工無從自中央信託局所保管的該筆準備金獲
      得給付。雇主並紛紛潛逃出境，音訊全無。致眾多工廠工
      人中、老年失業，生活頓失所依。以下再依時序及關廠工
      廠分述如下。
    ２八十五年二月東菱電子宣佈歇業關廠，共計積欠勞工六個
      月薪資。東菱電子雇主從未依勞基法提撥勞工退休準備金
      ，導致五百八十位勞工無法領得任何退休金與資遣費。
    ３八十五年八月福昌紡織爆發關廠抗爭，雇主開具支付工資
      資及資遣費的商業本票跳票。工會動員二百多名會員在同
      年十月二十八日分為六組，輪班至桃園工廠守夜及至台北
      總公司與董事長及總經理談判。因工人不讓雇主在未達協
      議前離去，因此福昌紡織的新、舊雇主在總公司辦公室裡
      坐了三天，共談判長達五十至六十小時。工人圍困雇主之
      舉震驚社會，當時報紙斗大標題：「員工催討資遣費，福
      昌老板遭強留」、「員工看守老闆五十多小時，僵持不下
      」、「福昌員工圍困董事長與總經理」、「形同軟禁」、
      「留人，可以效法嗎？」。甚且開始有人討論工人可能涉
      犯妨害人身自由，自觸法網。

    ４同時間八十五年八月，聯福製衣宣佈自同年九月十五日起
      關廠歇業，公司積欠四百多位員工薪資、資遣費及退休金
      近二億元。聯福製衣員工於八月二十一日即組成自救會，
      八月三十一日至桃園縣政府陳情，九月一日起連續六天，
      自救會與董事長李明雄，或併與桃園縣政府勞工局，或併
      與八德市公所協調，或與民意代表多人協調，均未果。九
      月六日並由民意代表率眾至時任總統的李登輝為於大溪鴻
      禧山莊陳情。同年十一月間，位於台南新市的東洋針織亦
      爆發勞資爭議。
    ５接下來八十五年九月、十月、十一月至十二月，聯福自救
      會有諸多陳情與街頭抗議活動。重要者包括：九月十八日
      時任勞工委員會（以下簡稱勞委會）的謝深山主委親自主
      持陳情會議，承諾找出資方解決；十月十日台北舉行反黑
      金勞工大遊行，聯福隊伍在最前列，醒目標語「恨、悲、
      怨」，引人注目；十月十七日聯福動員六部車的人員夜宿
      勞委會，埋鍋造飯，主委謝深山承諾如雇主賣地清償的承
      諾無法達成，勞委會願以勞保基金下場購買雇主土地，勞
      工始返回八德。十月十九日勞資雙方在勞委會五樓談判簽
      字，協議書確定最後資方最後付款日為同年十二月二十日
      。十一月十二日，聯福二百五十人與千名勞工參與「1112
      勞工反失業大遊行」，訴求制定關廠法。十二月十七日距
      離最後兌現日三天，七家關廠失業勞工千人夜宿勞委會，
      十九日並準備迎接謝深山主委及慶功宴。
    ６八十五年十二月二十日謝深山主委到場宣布聯福資方承諾
      跳票，且董事長李明雄經發現已出國並脫產。聯福員工認
      為，政府當時願花近百億元解決中壢農會擠兌事件，卻不
      願花區區幾億元解決勞工困難。當天下午二時，憤怒的聯
      福員工（且多為女工）在桃園八德路平交道臥軌試圖自殺
      ，造成南下火車無法通行，鐵公路交通中斷一個多小時，
      全國震驚。桃園縣警局於是下令強制驅離並逮捕包括曾茂
      興等幹部在內之勞工八十多人。
    ７八十五年十二月二十七日東菱電子、福昌紡織、聯福製衣
      、東洋針織等數家關廠失業勞工自救會組成「全國關廠工
      人連線」夜宿勞委會，抗議國家法令無法保障勞工權益，
      並要求限期解決惡性關廠問題。
    ８八十六年一月十八日桃園地檢署檢察官為去年十二月二十
      日臥軌案傳訊當日參與臥軌被列為被告之曾茂興、毛振飛
      、陳榮居、何寬日四名工會幹部。聯福全體勞工至地檢署
      聲援。
    ９八十六年二月二日聯福製衣、福昌紡織及東菱電子共四百
      多人發起至高速公路楊梅交流道「撿垃圾尋良心」活動。
    10兩日後，八十六年二月四日桃園地檢署起訴去年十二月二
      十日臥軌抗爭案聯福勞工及工會幹部，共計八十五位被告
      其中七十六位是女性勞工。四名工會幹部曾茂興、毛振飛
      被求刑三年八月；陳榮居、何寬日被求刑三年。其餘被告
      檢察官均求處減輕其刑併求併宣告緩刑。
    11八十六年二月二十一日聯福員工二百餘人至桃園八德派出
      所自首，表明去年臥軌之舉是大家表決決定，無關他人煽
      惑或領導。
    12八十六年三月十八日、二十二日桃園地院分別傳喚四十五
      位、四十位聯福員工召開調查庭。
    13八十六年五月一日，臺北舉行「反司法迫害五一大遊行」
      ，全國一千多名勞工參與。聯福發表「李登輝下台」聲明
      。
    14八十六年五月十五日新任勞委會主委許介圭上任。東菱員
      工自救會在勞委會前舉行「政府絕情，工人絕食」行動，
      展開絕食抗議。絕食二十八小時後，許介圭出面安撫，承
      諾於一個月內召開跨部會重大勞資爭議協調會報尋求解決
      方案。
    15八十六年五月二十日勞委會召開第十九次重大勞資爭議協
      處小組會議，研擬協助解決東菱電子、聯福製衣勞資爭議
      之方案。會中考慮動用「就業安定基金」承辦勞工創業貸
      款。之後勞委會即草擬「關廠歇業失業勞工就業貸款實施
      要點草案」。
    16八十六年五月三十一日就業安定基金委員會召開第三次臨
      時會會議。討論提案案由為：「關廠歇業失業勞工就業貸
      款實施要點（草案）」所需經費建請准予報請行政院核准
      於八十七年度起申請動支就業安定基金提供本項經費案，
      提起審議。會議中委員陳繼盛教授發言質疑：「動用依法
      無據。細酌『關廠歇業失業勞工就業貸款實施要點草案』
      ，均以積欠資遣費及退休金之償還為實施目標，顯有假就
      業貸款之名，行資遣費或退休金墊償之責，實質上違反了
      就業服務法第二十四條及就業安定基金收支保管及運用辦
      法第六條之規定；本人贊成在失業保險制度未施行前以就
      業安定基金協助勞工解決失業問題並促進就業安全，但絕
      對不贊成以就業安定基金作實質上代償債務之用途」等語
      。吳忠吉委員亦發言反對：「本案之整個辦法與基金委員
      會無關，基今委員會所應考慮與討論的是（第十五點）經
      費是否符金使用用途之法定原則」等語。惟主委許介圭則
      認為合法，雙方幾度針鋒相對，僵持不下。許介圭一度高
      分貝要求以記名投票，讓社會公評，陳繼盛、吳忠吉未再
      堅持，但要求原草案所擬每年動支七億元作為就業貸款部
      分，改成全數動支七億元，在會場無人異議下通過。

    17八十六年六月十六日勞委會公布施行「關廠歇業失業勞工
      促進就業貸款實施要點」，第一點明定依據為「就業服務
      法」第二十四條與「就業安定基金收支保管及運用辦法」
      第六條第二款；第二點明定目的「為協助關廠歇業失業勞
      工，獲得就業機會，以安定其生活」；第三點還特定適用
      對象為：曾在同一民營事業單位工作一年以上，因該事業
      單位於民國八十五年一月一日以後關廠歇業而失業之勞工
      ，未依法領取法定資遣費或退休金，且未請領輔導就業獎
      助者。第六點並明定貸款金額最高為「新台幣一百萬元整
      」，每人貸款金額不得超過雇主積欠之法定資遣費或退休
      金之金額；第十點規定資格審核單位，由當地勞工行政主
      管機關受理申請，並審查其資格及貸款金額核轉職訓局核
      定之。第十四點規定經費來源由勞委會於就業安定基金中
      提撥七億元辦理，並委由金融機構代辦；最後一點即第十
      五點尚規定，本要點應定期檢討落實其成效，並無於勞工
      退休制度施行或失業保險開辦後停止適用。上述金融機構
      依後來成立之契約顯示，僅有華南商業銀行一家專門授權
      代辦。據此擬定的定型化契約名稱為「關廠歇業失業勞工
      促進就業貸款契約」。
    18八十六年七月一日聯福員工三百多人至桃園縣政府參加勞
      工局召開之貸款說明會，承辦之勞委會代表說明時，要求
      聯福勞工應以個人名義貸款，勞工認為與先前的說法不同
      ，翻桌抗議。隨後三百多人至勞委會準備夜宿後，由立委
      陪同幹部面見許介圭主委，許介圭開出變更土地等三項支
      票，員工始勉強返回八德。
    19八十六年七月四日桃園地方法院就上述臥軌案宣判，所有
      被告中有八十人被判處一年八月，均緩刑四年，毛振飛無
      罪，曾茂興被判處共同以靜坐鐵軌方法致生火車往來之危
      險罪，處有期徒刑一年十月。曾茂興表明司法迫害，不願
      上訴。惟桃園地方法院檢察署檢察官則不服曾茂興量刑過
      輕，毛振飛無罪，提起上訴。臺灣高等法院於八十七年四
      月七日，改判曾茂興共同以靜坐鐵軌方法致生火車往來之
      危險未遂罪，處有期徒刑拾月。全案於八十九年八月三日
      經最高法院判處上訴駁回確定。
    20八十六年七、八月間，福昌紡織、東洋針織公司答應提供
      不動產擔保以申請貸款；東菱電子公司承諾於八月四日前
      尋找可供勞委會抵押貸款的保證人或財產，以進行申貸。
      惟聯福製衣公司資方仍不願出面提供擔保品。
    21八十六年九月二十六日東菱電子自救會失業勞工赴勞委會
      陳情，要求政府拿出公權力強制公司負責人詹俊森出面提
      供擔保，代勞工提出計五千四百萬元之就業貸款申請。同
      時間勞委會表示考慮放寬就業貸款辦法中的申請資格，讓
      工會可以出面借貸。
    22八十六年十二月間，新任桃園縣長呂秀蓮，由桃園縣審核
      發函聯福製衣員工有請領資格。聯福員工紛紛陸續至華南
      商業銀行請領法定資遣費或退休金，因銀行要求簽立系爭
      貸款契約，導致員工不滿，於華南銀行桃園分行引發抗爭
      。後銀行先與聯福員工中從事文書、出納、總務、會計等
      文職工作者商議，請其等只要填好貸款書，找到保證人，
      銀行立即撥款。其後因此等第一批員工順利領得「申貸」
      款項，引發效應，每日至銀行抗爭之員工不再，桃園分行
      即與工會幹部溝通，並釋出誠意派遣專員至聯福製衣專案
      辦理貸款簽約，因而有系爭契約。同時間，勞委會草擬勞
      退新制草案送行政院審議。

    23八十六年十二月三十一日，立委王拓國會辦公室舉辦「勞
      工政策大辯論」公聽會，邀請勞工團體及勞委會官員與會
      。勞委會官員表示目前「代位求償」，亦即由政府代付關
      廠資方積欠勞工的法定資遣費或退休金，以取得債權，再
      向資方求償之方式，並無法源依據，勞委會無從辦理。惟
      主委許介圭最後表示「同意研究」，並將委託學者研究「
      代位求償」制度可行性，於八十七年七月底前完成評估，
      作為是否要立法建立「代位求償」制度的依據。公聽會上
      同時也討論勞退金新制的雇主提撥率太低、應加重勞退舊
      制雇主未提撥準備金之罰則等問題。
    24八十七年三月二十三日新任勞委會主委詹火生，由勞委會
      召開「代位求償研討會」，研討代位求償制度可行性，惟
      與會人士一致反對，認為此制度將成為雇主惡性關廠的藉
      口。
    25八十七年五月，耀元電子因經營不善突然宣佈倒閉，資方
      潛逃中國，積欠員工七千五百多萬薪資、資遣費及退休金
      。同年七月一日耀元電子自救會癱瘓台北車站周邊交通，
      以阻撓考生趕赴大學聯考。勞委會只有緊急邀集耀元電子
      勞資雙方，從晚間九時至七月二日凌晨一時挑燈夜戰，協
      調勞資爭議。
    26八十七年十月九日，聯福、耀元等五百多名關廠失業員工
      ，包圍監察院及行政院抗爭。十一月十三日聯福、耀元、
      擎揚、華億四家關廠歇業失業勞工，上午前往行政院長蕭
      萬長安和路住處請願，要求解決資遣費與退休金問題。勞
      委會同日下午即表示，只要關廠歇業雇主願提供足額擔保
      ，勞委會同意將關廠歇業失業勞工就業貸款利息由雇主概
      括承受，以代位求償方式清償雇主債務。
    27八十七年十一月十日潛逃國外之聯福製衣負責人李明雄向
      勞委會行文承諾願負擔積欠員工之債務。九十年一月李明
      雄經調查局追捕回台。
    28八十九年間曾茂興判處有期徒刑十月確定服刑。入獄兩個
      月後，在同年十二月十日世界人權日當天，獲總統陳水扁
      特赦出獄。
    29為因應上述層出不窮之關廠案件，勞委會特別提出就業服
      務法第二十四條修正草案，於九十一年一月二十一日就業
      服務法第二十四條第一項修正公布。於原條文本文：「主
      管機關對下列自願就業人員，應訂定計畫，致力促進其就
      業」之後段增列：「必要時，得發給相關津貼或補助金」
      。
（二）緣滅：面臨追償及反抗的勞工
    １八十九年五月二十日至九十四年間新任勞委會主委陳菊。
      九十一年一月二十一日就業服務法第二十四條第一項修正
      公布。原條文本文：「主管機關對下列自願就業人員，應
      訂定計畫，致力促進其就業」，於後段增列「必要時，得
      發給相關津貼或補助金」。
    ２於九十二年七月間，陳菊曾向聯福自救會員工承諾不會追
      討上述貸款款項。惟同年七月九日東菱電子員工自救會至
      板橋忠孝路華南銀行陳情抗議，批評勞委會不向負責人追
      償，反本末倒置向失業勞工追討本金、延遲利息和違約金
      。九十三年間勞委會首次有對勞工追討債務之訴訟行為，
      依陳菊表示，因為必須沖銷此筆貸款，否則當年經手貸款
      的公務員會被認為是瀆職和圖利他人，因此不得不自千人
      中挑出十個生活相對好過的勞工來催討。
    ３九十四年九月至九十六年五月間，李應元擔任勞委會主委
      ，均未積極處理追討上述款項。
    ４九十六年五月至九十七年五月間，新任勞委會主委盧天麟
      於參加臥軌抗爭工運領袖曾茂興公祭時，當年臥軌的女工
      向盧天麟下跪，要求勞委會不要向勞工追討。盧天麟並未
      承諾免除債務，僅要求勞委會發出的信件，字句要委婉、
      不刺激，只要告知工人有欠勞委會錢就好，將「否則將採
      取法律行動」的用詞全數拿掉。

    ５九十七年五月二十日馬英久就任總統，行政院長任命王如
      玄新任勞委會主委。一００年勞委會出版「工運春秋：工
      會法制八十年」一書，書中記載上述勞工抗爭過程，並載
      明當年「政府以代償方式，先拿出十億元代墊，再由政府
      向資方求償。
    ６一０一年十月二日監察院對勞委會提出糾正案，認為當年
      自就業安定基金撥用做為借貸的這筆款項，「回收率不足
      」。
    ７一０一年六月起，勞委會委任八十位律師，花費二千多萬
      元律師費，向三百多位所謂未清償上述貸款之勞工人求償
      ，勞工陸續收到法院的支付命令，要求本金並加計利息。
    ８一０一年七月四日上述被提告之關廠失業勞工，陸續集結
      勞委會前開始埋鍋造飯、並邀請主委王如玄「共進晚餐」
      ，協商解決的方案。
    ９一０一年八月十日，先前成立之「全國關廠工人連線」佔
      領台北車站台鐵第四月台並揚言臥軌。王如玄派勞委會副
      主委郭芳煜到場與工人協商，但僅承諾暫停訴訟四個月，
      並未答應撤告。
    10一０一年九月十日「全國關廠工人連線普渡活動」在凱達
      格蘭大道舉辦，因焚燒紙錢與警方發生肢體衝突。連線幹
      部林子文因而被起訴妨害公務，一審判處有期徒刑四月，
      上訴二審後改判拘役五十日確定。
    11一０一年十二月三十日，已由潘世偉接任勞委會主委，「
      全國關廠工人連線」包圍總統官邸抗議並丟狗屎。勞委會
      與勞工被告合議停止訴訟，停止期間依法最長四個月。
    12一０二年二月五日勞委會召開就業安定基金委員，討論關
      廠工人貸款案未還款戶的解決方案。關廠工人認為勞委會
      未接受「代位求償」之訴求，約一百多位勞工於當晚八時
      跳下台北車站第三月台，臥軌長達半小時，致南下北上列
      車全面停駛，交通大停擺。數名連線幹部因而經檢察官偵
      查中。
    13勞委會於一０二年四月十八公佈「關廠歇業經濟困難勞工
      紓困補貼實施要點」，給予敗訴或訴訟上、訴訟外和解勞
      工，分別三、六、九成不等的紓困補助。其後因社會抗爭
      急遽升高，五月間連線工人及幹部在勞委會樓下發動決食
      抗議多日，勞委會於五月八日、六月二十八日多次降低補
      貼申請門檻，並一再提高補貼成數至五成、七成、九成。
二、本件事實：查本件原告請求返還借款之依據係民國八十六年
    十二月四日之「關廠歇業失業勞工就業貸款契約」（下稱系
    爭契約，參見本院一０一年度司促字第一七五八六號民事卷
    第六頁），被告江秀春為借款人、徐榮聰為連帶保證人，債
    權人為原告行政院勞工委員會職業訓練局，債權人代理人為
    華南商業銀行。系爭契約約明借款期間為六年，自八十六年
    十二月十日起至九十二年十二月十日止，借貸金額為新臺幣
    （以下同）十九萬二千三百五十六元。原告自承被告未按約
    清償，經查依據原告所提出之支付命令聲請狀（參見上述卷
    第三頁）被告從未有清償之舉。
參、原告主張（略以）：
一、經普通法院認定屬公法事件而移送行政法院審理，當事人一
    方未提出抗告之不服之意旨，是否得於事後再行爭執事件之
    性質？

（一）按抗告係對於法院所為之裁定聲明不服之救濟方法，係屬
      訴訟程式行為之一。而裁定僅係法院就訴訟程式上之其他
      爭點而非就實體權利義務法律關係為判斷，並非終局之判
      決；裁定確定僅生羈束原裁定法院、審判長、受命法官或
      受託法官之效力（民事訴訟法第二百三十八條參照）。又
      依行政訴訟法第十二條之二第三項規定，移送之裁定確定
      時，受移送之法院認其亦無受理訴訟權限者，應以裁定停
      止訴訟程式，並聲請司法院大法官解釋。是以，本案類案
      雖經普通法院以裁定移轉行政法院，行政法院亦得不受該
      移轉裁定之羈束，在審理後認其對本案無受理訴訟權限時
      ，以裁定停止訴訟程式，並聲請統一解釋。故原告雖未提
      起抗告，但不抗告並不表示原告對本案事件定性為公法事
      件不爭執。
（二）本案因關廠勞工之社會運動引發社會矚目，於訴訟期間，
      有關貸款契約究屬私法或公法性質、訴訟審判權究屬普通
      法院或行政法院，學術間各自表述不同立論，法院間亦持
      迥異之見解。立法機關本於關心勞工權益之立場，亦持續
      向原告表達關切之意旨。原告基於勞工事務中央主管機關
      之立場，除持續傾聽各界意見外，考量抗告係對於法院所
      為裁定聲明不服之救濟方法，係屬訴訟程式行為之一，無
      論是否進行此一程式，均不影響原告長期以來認定本案係
      私法契約關係之一貫立場。
（三）受移送之行政法院認同事件屬公法性質而有審判權，可否
      反於確信聲請大法官統一解釋，因事涉審理法院之職權事
      項，應予尊重。惟法官於審理案件時，對於應適用之法律
      ，依其合理之確信，認為有牴觸憲法之疑義者，各級法院
      得以之為先決問題，裁定停止訴訟程式，並提出客觀上形
      成確信法律為違憲之具體理由，聲請大法官解釋；所謂「
      提出客觀上形成確信法律為違憲之具體理由」，係指聲請
      法院應於聲請書內詳敘其對系爭違憲法律之闡釋，以及對
      據以審查之憲法規範意涵之說明，並基於以上見解，提出
      其確信系爭法律違反該憲法規範之論證，且其論證客觀上
      無明顯錯誤者，始足當之。如僅對法律是否違憲發生疑義
      ，或系爭法律有合憲解釋之可能者，尚難謂已提出客觀上
      形成確信法律為違憲之具體理由（釋字五七二號解釋參照
      ）。審理案件時所生之確信須「客觀上之確信」，而非「
      主觀上之確信」，亦即法官須就本案是否屬「私法事件」
      或「公法事件」之具體理由詳敘於理由書，且其論證客觀
      上無明顯錯誤，始足當之。又就本案法律性質現有不同之
      法院表示不同之法律見解，有認屬「私法事件」者，亦有
      認屬「公法事件」者，現本案證據尚待調查，而系爭「關
      廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點」之目的為協助失
      業勞工，獲得就業機會，以安定其生活；貸款用途限於關
      廠歇業失業勞工尋求工作機會或與就業有關之用途，此為
      要點第二點及第五點明定，足證本契約之法律性質為促進
      就業之私經濟行為，併此敘明。

二、原告給付系爭金額予被告目的及依據為何？
（一）行政院勞工委員會為協助關廠歇業勞工，使其生活免陷困
      頓，特於民國八十六年訂定「關廠歇業失業勞工促進就業
      貸款實施要點」，目的為協助失業勞工，獲得就業機會，
      以安定其生活；貸款用途限於關廠歇業失業勞工尋求工作
      機會或與就業有關之用途，此為要點第二點及第五點明定
      。

（二）若據上率然認定原告即係基於國家對人民的補償責任，進
      而與人民簽立系爭契約云云，顯與事實不符，因有證據顯
      示，確有符合資格之關廠勞工因個人債信不佳，不具還款
      能力，而於申請貸款時，即被拒絕之案例，顯見貸款當時
      即有考量後續還款事宜，系爭要點不具補償性質，並非所
      有符合資格關廠勞工一律獲得貸款給付

（三）緣民國八十五年間，聯福等公司關廠倒閉，導致勞工生活
      陷入困境及權益受損，本會為協助關廠歇業勞工，使其生
      活免陷困頓，特於民國八十六年訂定「關廠歇業失業勞工
      促進就業貸款實施要點」，並委託華南銀行辦理「關廠歇
      業失業勞工促進就業貸款」，總計有一千一百零五戶完成
      申貸，貸放金額為新臺幣四億四千四百九十九萬四千四百
      九十五元。

（四）因部分勞工認為該貸款的性質是政府對失業勞工的救助，
      應該歸政府負擔，或者政府應該代替勞工向資方追償，所
      以依約履行付息及還本意願低。又因貸款契約還款期限最
      長為五年，契約期滿後，仍有六百四十八人未還款，當時
      本會陳前主委菊為確認本案法律性質，曾於九十三年對其
      中個人資力最高之十名勞工追償，並向普通法院聲請發支
      付命令，其中三人提出異議，經民事訴訟判決原告勝訴，
      故已由普通法院確認為私法借貸關係。

（五）按本案貸款至一０一年五月底止，計有四百八十戶已還款
      ，尚有六百二十五戶逾貸戶積欠貸款未還，積欠本金二億
      三千八百七十六萬零二百二十一元，逾期應收利息八千四
      百七十萬九千三百八十四元。鑑於本案貸款請求權時效將
      屆，為確保國家之債權，王前主委如玄於任期內指示依民
      事訴訟程式追償積欠本案貸款迄今尚未還款之六百二十五
      戶逾貸戶，追償期間有七十七戶還款，尚餘五百四十八戶
      逾貸戶仍在訴訟繫屬中，此乃免於本案貸款十五年請求權
      時效消滅之必要手段。

（六）若以系爭實施要點之制訂目的，在於協助曾在同一民營事
      業單位工作一年以上，因該事業單位於八十五年一月一日
      以後關廠歇業而失業，並未依法領取法定資遣費、退休金
      ，且未請領輔導就業獎助之勞工，獲得就業機會，以安定
      其生活，即率然認定原告係基於國家對人民的補償責任，
      進而與人民簽立系爭契約云云，顯與事實不符，因為若系
      爭契約係基於國家對人民的補償責任，則應該只要有符合
      「曾在同一民營事業單位工作一年以上，因該事業單位於
      八十五年一月一日以後關廠歇業而失業，並未依法領取法
      定資遣費、退休金，且未請領輔導就業獎助之勞工」，即
      應給付貸款金額，惟有證據顯示，確有符合「曾在同一民
      營事業單位工作一年以上，因該事業單位於八十五年一月
      一日以後關廠歇業而失業，並未依法領取法定資遣費、退
      休金，且未請領輔導就業獎助之勞工」卻因個人債信不佳
      ，不具還款能力，而於申請貸款時，即被拒絕之案例，況
      國家為達成行政上任務所採擇手段，本具有公法或私法行
      為形式之選擇自由，而因各該行為所生爭執之審理上訴訟
      權限歸屬，即應視其所採行為形式而定。由系爭契約明定
      借貸期間、借款金額、利息、違約金、償還方式、連帶保
      證人及合意管轄之約定等內容觀之，雙方係就消費借貸之
      私法關係而為約定，至為灼明。
三、原告給付系爭金額被告之法律性質為何？
（一）「關廠歇業失業勞工促進就業貸款審核作業注意事項」第
      一點業明定本項貸款之法律性質與台灣省政府勞工處之「
      公共職訓機構結訓學員創業貸款」及高雄市政府勞工局之
      「勞工創業貸款」相同，屬為促進就業之創業貸款私經濟
      行為範疇，任何有關國家賠償或補償之立論，皆與事實不
      符，應屬臆測推論，應負舉證責任

（二）按「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點」第八點規
      定「貸款限制：每人以申請一次為限，且不得同時重覆向
      其他政府單位申辦同性質之貸款，貸款不得移轉他人」。
      又所謂「同性質之貸款」，依據「關廠歇業失業勞工促進
      就業貸款審核作業注意事項」第一點「本項貸款與台灣省
      政府勞工處之『公共職訓機構結訓學員創業貸款』及高雄
      市政府勞工局之『勞工創業貸款』屬同性質業務，已領取
      前二項貸款之一者，不得重覆申請本貸款」。換言之，相
      關法規業明定本項貸款之法律性質與台灣省政府勞工處之
      「公共職訓機構結訓學員創業貸款」及高雄市政府勞工局
      之「勞工創業貸款」相同，皆屬創業貸款之私經濟行政範
      疇。經查，私經濟行政範疇，指國家並非居於公權力主體
      地位行使其統治權，而係處於與私人相當之法律地位，並
      在私法支配下所為之各種行為。學理上區別為四大類，其
      中為達成行政上之任務，所採取之私法型態的行為：例如
      對清寒學生給予助學貸款，對於民眾提供住宅或出售國民
      住宅、在景氣低迷時對廠商紓困貸款或提供補助等均屬之
      （吳庚，行政法之理論與實用，增訂第十二版，十一至十
      二頁），及司法院大法官釋字第四五七號解釋（國有農場
      耕地配耕）、第五四０號解釋（國民住宅出售、出租行為
      ）均為私經濟行政之著例。前述台灣省政府勞工處之「公
      共職訓機構結訓學員創業貸款」及高雄市政府勞工局之「
      勞工創業貸款」之目的，為輔導勞工開創事業、增加工作
      機會，以加速國家經濟建設之發展；系爭「關廠歇業失業
      勞工促進就業貸款實施要點」之目的為協助失業勞工，獲
      得就業機會，以安定其生活；貸款用途限於關廠歇業失業
      勞工尋求工作機會或與就業有關之用途，此為貸款實施要
      點第二點及第五點明定，足證本契約之法律性質為促進就
      業之創業貸款私經濟行為，昭然可知。任何有關國家賠償
      或補償之立論，皆與事實不符，應屬臆測推論，應負舉證
      責任。

（三）本件「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點」之就業
      貸款用途，限於關廠歇業勞工尋求工作機會或與就業有關
      之用途，顯見其為行政機關基於促進人民就業之行政目的
      所為之消費借貸，即前述所稱之私經濟行政。亦可由現行
      勞委會「微型創業鳳凰貸款要點」及經濟部「青年創業貸
      款要點」可資參據。其因清償借款所生訴訟上之爭議，迭
      經民事法院受理審判在案，此有臺灣臺北地方法院九十二
      年訴字第四四七０號判決，及臺灣臺北地方法院九十三年
      度訴字第六０七號判決可證，益證本件貸款以協助關廠歇
      業失業勞工就業之目的所開辦之消費借貸，為私法關係。
（四）本件促進就業貸款之目的及性質為私法消費借貸，目前學
      者所稱國家賠償或社會補償等文章，似多為學理探究臆測
      ，忽略主管機關業於法規明定其性質與台灣省政府勞工處
      之「公共職訓機構結訓學員創業貸款」及高雄市政府勞工
      局之「勞工創業貸款」相同，皆屬私經濟行政範疇等立法
      意旨外，再以大法官釋字第一三七號解釋闡明法官於審判
      案件時，對於各機關就其職掌所作有關法規釋示之行政命
      令，或為認定事實之依據，或須資為裁判之基礎，固未可
      逕行排斥而不用。惟本件原告對於「關廠歇業失業勞工促
      進就業貸款實施要點」之闡述，應未有該號解釋理由書所
      稱之法意偶有出入，或有憲法第一百七十二條之牴觸情形
      ，似不應逕行排斥而不用。

（五）若以系爭實施要點雖屬勞委會訂立之法規命令，但因具有
      外部效力，且均係僅有國家或其他公權力主體始得為該法
      規之主體，依現今公私法區別理論通說所採取之新主體說
      ，故倘僅國家或其他公權力主體始得為某法規之主體時，
      該法即為公法。本件貸款僅有行政主體能適用就業服務法
      第二十四條之規定以依法行政，其據此發佈系爭實施要點
      ，並具體化為貸款契約，均非私經濟行為，而係為發生公
      法上法律關係云云。經查，訴訟事件是否屬於普通法院之
      權限，應以其訴訟標的之法律關係是否屬私法上之法律關
      係為斷，若以公法上之法律關係為民事訴訟標的者，限於
      法律有特別規定者為限（最高法院四十五年台上字第一七
      八七號判例意旨參照）；而訴訟事件是否屬於普通法院之
      權限，應以原告起訴主張為訴訟標的之法律關係是否屬私
      法上之法律關係為斷，而非以法院調查之結果為依歸（最
      高法院八十八年度台抗字第三０一號、八十八年度台抗字
      第一六八號裁定意旨參照）。經查，兩造簽訂系爭契約時
      之就業服務法第二十四條，並無關於給付津貼或補助金之
      規定，故原告依據當時之法律規定，於九十一年修法前並
      無給付津貼或補助之公法上義務或權利，被告以修正前之
      就業服務法第二十四條規定，主張原告於八十七年間與被
      告簽訂系爭契約，係為履行公法上給付津貼或補助金之義
      務，顯有誤解。又參酌前述最高法院判例意旨所示，縱原
      告係為達其促進關廠歇業失業勞工就業之政策目的而訂約
      。然原告既選擇以私法上之行為作為實施之手段，而與被
      告簽訂私法性質之消費借貸契約，則系爭契約即係屬私法
      上之借貸性質，尚難僅以被告為政府機關，即認系爭貸款
      契約屬公法上之契約關係。

四、本件貸款契約屬民法消費借貸之本質，並無任何將行政程式
    法第一百四十四條或第一百四十六條有關行政契約意旨明定
    於契約之中，遑論上下隸屬關係。

（一）證據顯示被告指稱「貸款金額即等於關廠勞工退休金或資
      遣費」云云，並非事實，核有關廠勞工之核貸金額，並非
      等於僱主積欠之退休金等證據附卷堪憑；貸款契約雙方主
      觀意思表示合致情形，關廠勞工於締約過程，擁有自主決
      定權與諮商權

（二）按公法上契約與私法上之契約，其主要之區別為契約之內
      容與效力，是否均為公法所規定。茍契約之內容及效力，
      並無公法規定，而全由當事人之意思訂定者，縱其一方為
      執行公務，仍屬於私法上契約之範圍，最高法院著有六十
      一年台上字第一六七二號判例意旨可參。查本件關廠勞工
      邀集連帶保證人等向原告借款，而訴請被告等連帶清償，
      核係以民法消費借貸及連帶保證之法律關係為其訴訟標的
      ，並非基於公法關係而為請求，此有貸款契約書及保證書
      等證據附卷堪憑。

（三）貸款契約之一造當事人雖為政府機關，惟依契約內容之記
      載，該貸款契約係兩造基於對等地位而簽訂，並無上命下
      從之關係，且本件貸款契約之直接受益者為關廠勞工，與
      公益無直接關係，均難認屬公法上之契約關係，且本件給
      付內容屬金錢給付，且依系爭貸款契約之內容及效力觀之
      ，約定內容均未涉及人民公法上權益或義務，約定事項中
      亦未列有顯然偏袒行政機關一方或使其取得較人民一方優
      勢之地位者，亦無身份、上下命令、登記、強制、處罰等
      關係存在，任何為相反立論者，應負舉證責任。

（四）就業服務法第二十四條於九十一年一月二十一日修正前，
      並無關於給付津貼或補助金之規定，行政機關並無履行公
      法上給付津貼或補助金之義務，契約整體目的及給付之目
      的，審酌系爭貸款契約雖係依據九十一年修正前就業服務
      法第二十四條與就業安定基金收支保管及運用辦法第六條
      條第二款規定訂定之「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實
      施要點」，依上述實施要點第二點「目的」規定：為協助
      關廠歇業失業勞工，獲得就業機會，以安定其生活，特訂
      定本要點。其目的雖係為為協助關廠歇業失業勞工，獲得
      就業機會，以安定其生活，而與符合貸款條件之勞工所締
      結，然人民之提供給付目的亦非在於促使本件勞工主管機
      關承諾依法作成特定之職務上行為，蓋本件行政機關依法
      並無作為義務，故自難僅以系爭貸款契約係依據九十一年
      修正前就業服務法第二十四條與就業安定基金收支保管及
      運用辦法第六條第二款規定訂定之「關廠歇業失業勞工促
      進就業貸款實施要點」，而遽謂本件屬行政契約。

（五）依據「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點」第四點
      第一款第一目規定，原告之任務分工為辦理與金融機構簽
      訂就業貸款委託契約及代辦業務等相關事宜。據此，原告
      於八十六年七月二十二日與華南商業銀行簽訂「關廠歇業
      失業勞工促進就業貸款委託契約」（以下簡稱委託契約）
      辦理相關貸款事宜。其中委託契約第一條「甲方（原告）
      應於乙方（華南商業銀行）開立帳戶，並撥存專款新臺幣
      七億元，辦理本案貸款事實」。第八條「甲方存放於乙方
      之存款，依各月底結存款數額以台灣銀行同期訂定之年息
      ，乙方按月結付甲方並逕撥就業安定基金帳戶」。亦即當
      原告專款金額存入華南銀行而與銀行自有資金混同後，再
      由華南商業銀行以其自有資金，辦理原告所委託之相關事
      宜，否則為何華南商業銀行必須依約支付原告利息。足證
      本案係依據民法第六百零二條有關消費寄託規定，當金融
      機構與存款戶之消費寄託關係，僅須存款戶將金錢之所有
      權移轉於金融機構，並約定金融機構返還相同金額，即告
      成立，參見最高法院九十三年度台上字第一七三五號判決
      。

（六）按契約自由是私法自治重要原則，在私法關係中，個人的
      取得權利、負擔義務，純由個人的自由意思決定，非國家
      及其他外力所能干涉。此原則之內涵包含締結契約的自由
      、選擇契約相對人的自由、決定契約內容的自由，以及契
      約方式之自由。其中締約自由係指訂立契約，當事人有其
      自由，不能予以強制，如果不願意訂立契約，任何一方不
      能強制脅迫他方訂立契約。經查本案關廠歇業失業勞工是
      否願意締結貸款契約，係擁有自主決定權，在八十八年五
      月十五日止將同意核貸名冊函予華南銀行轉知關廠勞工辦
      理貸款後，即有貸款勞工本於自主決定權未同意配合辦理
      貸款，且同意貸款者亦皆在合意之情形下，提供親筆簽名
      之保證書，顯見本件並非強制締約，關廠勞工擁有選擇是
      否辦理貸款並與原告締結契約的自主地位。

（七）按本件促進就業貸款之目的為協助關廠歇業失業勞工，獲
      得就業機會，以安定生活。貸款實施要點第六點規定「貸
      款金額最高為新臺幣一百萬元整，惟每人貸款金額不得超
      過僱主積欠之法定資遣費或退休金之金額」。換言之，原
      告考量國家資源有限需妥善利用，處理人民事務需有公平
      一致之判準，爰為貸款金額之上限規定，該條文規定不應
      被簡化「勞工所申辦貸款之金額即為僱主積欠之資遣費或
      退休金」，況依據原告現有保存資料中，有一關廠勞工某
      君，檢附資料顯示其原填具僱主積欠之退休金及加班費之
      總額為申請貸款金額（原證十四），計一百三十四萬三千
      元整（含實際退休金一百十五萬四千元及加班追加額十八
      萬九千元），惟經審核小組依據其資力、年資等相關資料
      ，核定貸款金額為七十八萬零三百四十八元整，並非為僱
      主積欠之退休金，是被告所稱申貸金額為僱主積欠之資遣
      費或退休金一節，顯與事實不符。

（八）復系爭貸款契約全屬私法上消費借貸法律關係之相關約定
      ，如借款期間、借款金額、利率、違約金、連帶保證、期
      限利益、合意管轄是。且系爭貸款契約係以文字處理機器
      作成，契約內容係事先擬妥，各該約定顯屬預定用於同類
      契約之約款，此部分實與民間大量使用之定型化契約所產
      生之爭議相同（如金融行庫消費借貸契約），尚難即憑此
      謂關廠勞工全無磋商餘地。再者，依據關廠歇業勞工辦理
      貸款時，對於原已核准貸款者，因貸款銀行於對保過程中
      保證人無法親至銀行對保，故更換保證人或貸款銀行徵信
      結果保證人姓名不符，故更換保證人者等證據，顯示貸款
      契約非由當事人單方片面決定。且依貸款之申辦流程係由
      貸款人依貸款要點提出促進就業貸款之申請，於申請表中
      填具工作年資、最近六個月之平均工資、擬申貸金額等資
      料，申貸金額非逕以勞工工作年資與平均工資為基礎計算
      ，係經審核小組依據其資力、年資等相關資料，核定貸款
      金額，是從系爭契約雙方主觀意思表示合致情形，顯示系
      爭契約並無上命下從之關係，關廠勞工於締約過程，擁有
      自主決定權與諮商權。

（九）華南商業銀行辦理事項以貸款實施要點所訂有關貸款業務
      為範圍，復原告提供華南商業銀行貸款人名單及核貸金額
      ，以辦理後續貸款手續，此為委託契約第二條及第四條所
      定華南商業銀行之業務。而華南商業銀行辦理促進就業貸
      款係有裁量空間，依據貸款實施要點第七點規定「貸款利
      息：第一年為免息，自第二年起按年息三釐計算」。第九
      點規定「還款期限：自領取貸款第二年開始，按月分五年
      （六十期）攤還本息」。惟參貸款契約第三條列明兩種還
      款方式，可由借款日起，依年金法按月平均攤還本息或自
      借款日起算，第二年起依年金法按月攤還本息，且貸款人
      簽訂契約日期，與契約第二條借款日期，存有一日至二星
      期以上之差異，可見借款日期及每月還款日期，可由華南
      商業銀行裁量辦理；且貸款利率亦訂有按華南商業銀行基
      本放款利率計算或第一年免計付利息，第二年按年率百分
      之三計息。可得知華南商業銀行辦理貸款事項時，可本於
      自有權責辦理貸款事項，存有裁量空間，並非完全依據原
      告之指示辦理。

五、貸款契約之性質為公法契約或私法契約之說明：
（一）本件貸款契約之性質為私法契約，並無疑義，「關廠歇業
      失業勞工促進就業貸款審核作業注意事項」第一點業明定
      本項貸款之法律性質與台灣省政府勞工處之「公共職訓機
      構結訓學員創業貸款」及高雄市政府勞工局之「勞工創業
      貸款」相同，皆屬私經濟範疇，應尊重行政機關之判斷餘
      地

（二）退萬步言，從行政法理立論，綜合各說之長而判斷之，均
      無法明確認定本件貸款契約屬公法契約。判斷國家機關之
      行為，是否屬於公法行為或私法行為，其標準學說不一，
      文獻上較常引用者，不外乎：利益說、從屬說（權力說）
      、舊主體說、新主體說（特別法規說）等，但各說並非圓
      滿仍有缺失，應就具體事件綜合各說之長而判斷之，復視
      傳統上有無以之為公法或私法之見解，或由事理上密切關
      聯與否，依個案而採不同之判斷標準；茲本件自應就第一
      層次界分規範對象是否為國家機關（公權力主體），第二
      層次界分涉及為公法組織，第三層次界分當事人間是否具
      上下隸屬關係，第四層次界分該法律效果之歸屬是否專以
      公權力主體為對像等因素（參李建良，行政法基本十講，
      一０一年三版，第一０四頁以下），第次逐一斟酌而為判
      斷。

（三）查系爭實施要點乃勞委會於八十六年六年十二日以第九十
      九次委員會決議通過，復於同年七月十日以台 86 勞資三
      字第 029354 號函訂頒施行，其第一條「依據」訂明：依
      據「就業服務法」第二十四條與「就業安定基金收支保管
      及運用辦法」第六條第二款規定辦理；又第二條「目的」
      載明：為協助關廠歇業失業勞工，獲得就業機會，以安定
      其生活，特訂定本要點；第三條「適用對象」規定：具中
      華民國國籍，曾在同一民營事業單位工作一年以上，因該
      事業單位於八十五年一月一日以後關廠歇業而失業之勞工
      ，未依法領取法定資遣費、退休金，且未請領輔導就業獎
      助者；第四條「任務分工」則為：行政院勞工委員會職業
      訓練局（即原告）、行政院勞工委員會勞資關係處（下稱
      勞資處）、省政府勞工處、直轄市及縣（市）政府、直轄
      市及縣（市）總工會。由此觀之，系爭實施要點雖屬勞委
      會訂定，但因具有外部效力，應依上揭說明檢視其法規範
      屬性，故以第一層次界分，規範對象為勞委會暨有關機關
      ，與八十五年一月一日以後關廠歇業失業勞工，其一方為
      國家機關，另一方為人民，非雙方同為國家機關或人民，
      自非屬公法；再以第二層次界分，因規範之國家機關為勞
      委會、原告等，系爭契約要不要簽立、貸款條件如何皆屬
      可協商事項，並無上命下從之關係；而在第三層次界分，
      勞委會、原告與勞工間，為促進就業貸款發給，屬規制平
      等之法律關係，並無身份、上下命令、登記、強制、處罰
      等關係存在，第四層次界分，該法律效果之歸屬是否專以
      公權力主體對象，本件貸款契約之直接受益者為關廠勞工
      個人，與公益尚無直接關係，均難認屬公法上之契約關係
      。

（四）就學理而言，政府機關得為私法行為，如無特別法令規定
      ，尚難因主體為政府機關即變更法律行為之性質，逕認為
      係公法行為。就利益說而言，系爭借貸係借款人即被告紓
      困轉業，其直接受益者為借款人即被告，而非公共利益。
      就隸屬說而言，原告與被告係基於平等地位簽訂契約，並
      無上命下從之關係，自非公法關係。就修正主體說而言，
      任何人均得居於原告之地位借款予被告，是亦認為私法借
      貸關係。此外，系爭契約第十二條管轄約定，此項約定合
      於民事訴訟法第二十四條合意管轄規定，更足以認定訂約
      時兩造係以消費借貸契約之意思表示為之，始合意由普通
      法院管轄，揆諸前開說明，本件應屬於私法爭執，自應由
      普通法院行使審判權。

（五）依司法院釋字第五四０號解釋謂：國家為達成行政上之任
      務，得選擇以公法上行為或私法行為作為實施之手段。其
      因各該行為所生爭執之審理，屬於公法性質者歸行政法院
      ，私法性質者歸普通法院。．．．中華民國七十一年七月
      三十日制定公佈之國民住宅條例，對興建國民住宅解決收
      入較低家庭居住問題，採取由政府主管機關興建住宅以上
      述家庭為對像，辦理出售、出租、貸款自建或獎勵民間投
      資興建等方式為之。其中除民間投資興建者外，凡經主管
      機關核准出售，出租或貸款自建，並已由該機關代表國家
      或地方自治團體與承購人、承租人或貸款人分別訂立買賣
      、租賃或借貸契約者，此等契約即非行使公權力而生之公
      法上法律關係。上述條例第二十一條第一項規定：國民住
      宅出售後有該條所列之違法情事者，「國民住宅主管機關
      得收回該住宅及基地，並移送法院裁定後強制執行」，乃
      對特定違約行為之效果賦予執行力之特別規定，此等涉及
      私權法律關係之事件為民事事件，該條所稱之法院係指普
      通法院而言。對此類事件，有管轄權之普通法院民事庭不
      得以行政訴訟新制實施，另有行政法院可資受理為理由，
      而裁定移轉。

（六）依上述解釋之意旨，國家為達成行政上之任務得選擇以私
      法上行為作為實施之手段。如國民住宅條例規定係為解決
      收入較低家庭居住問題，得選擇由政府主管機關興建住宅
      以上述家庭為對像辦理貸款自建之方式為之，此等借貸契
      約依上開解釋意旨，即非行使公權力而生之公法上之法律
      關係，而為涉及私法法律關係之民事事件。從而，政府為
      解決關廠歇業失業勞工之就業問題選擇以本件私法性質之
      紓困貸款方式，來達成行政任務，不但符合正前就業服務
      法第二十四條：「主管機關對左列自願就業人員，應訂定
      計畫，致力促進其就業」之立法旨趣及目的（當時有效施
      行之就業服務法二十四條規定主管機關應訂定促進就業之
      計畫並未限制不得以私法性質之紓困貸款方式為之），且
      與司法院釋字第五四０號解釋之意旨相符。

（七）然原告依「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點」與
      被告所簽訂之促進就業貸款，實為協助當年關廠歇業失業
      勞工緊急紓困、獲得就業機會、安定失業勞工生活所為之
      私法貸款，經原告多次陳明在案。經查，行政權較具專業
      分工，各行政機關皆有其法定職掌與專業領域，且在法律
      授權範圍內，對行政機關涉及屬人性之評定、高度專業性
      之判斷或獨立專家委員會之判斷，則基於尊重其不可替代
      性、專業性及法律授權之專屬性，承認行政機關就此等事
      項之決定，有判斷餘地，此為司法院大法官解釋第三一九
      號、第四六二號、第五二０號及第六八二號等解釋所承認
      。除有程式違背法令、事實認定有無錯誤、有無逾越權限
      或濫用權力等（釋字第三一九號解釋翁岳生、楊日然、吳
      庚共同提出不同意見書）；是否遵守相關之程式，或其判
      斷、評量是否以錯誤之事實為基礎，是否有違一般事理之
      考量等違法或顯然不當之情事外，應由行政機關本職責辦
      理。

（八）查「法治國原則」乃係現代憲法體制之重要原理，依照法
      治國原則，所有國家行為皆應受法之支配，其合法性固應
      受法院審查，在實定憲法中除法治國原則之外，尚有其他
      各種原理，如「國民主權」、「權力分立」、「議會政治
      」、「責任內閣」等。各項原理之間可能發生矛盾對立、
      互相制衡的情形，然而其係併存於同一部憲法典之內，所
      以憲法之解釋必須考慮上述各種原理、各種價值，做和諧
      的、體系的解釋，以求與憲法整體之旨趣相符合。法院之
      司法審查因此有其「內在限制」，其來自於其他憲法原理
      之牽制要求與制約，亦應併予考量。

（九）又按勞委會為就業服務法之中央主管機關，掌理：一、全
      國性國民就業政策、法令、計畫及方案之訂定。二、全國
      性就業市場資訊之提供。三、就業服務作業基準之訂定。
      四、全國就業服務業務之督導、協調及考核。五、僱主申
      請聘僱外國人之許可及管理。六、辦理下列仲介業務之私
      立就業服務機構之許可、停業及廢止許可：(一 )仲介外
      國人至中華民國境內工作。(二 )仲介香港或澳門居民、
      大陸地區人民至臺灣地區工作。(三 )仲介本國人至臺灣
      地區以外之地區工作。七、其他有關全國性之國民就業服
      務及促進就業事項等事項。勞委會為妥善處理當時因關廠
      歇業造成大量失業勞工之社會事件問題，所採行之行政措
      施非僅得有本件系爭貸款契約方式而已，尚得依其各行政
      目的選擇執行其他公法或私法上行為作為實施手段，有以
      補助（關廠歇業失業勞工輔導就業獎助實施要點）或是加
      強推動就業服務以使失業勞工返回職場等公法上行為方式
      。此等手段係本於行政權之專業判斷所作出。再者，「關
      廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點」之就業貸款行為
      方式，亦由政府部門代表、勞雇團體代表與專家學者所組
      成之就業安定基金管理委員會審議通過，程式中並無明顯
      重大違法情況。就此審查應有尊重行政機關之判斷餘地。
（十）訴訟事件是否屬於普通法院之權限，應以原告 (本局 )起
      訴主張為訴訟標的之法律關係是否屬私法上之法律關係為
      斷，而非以法院調查之結果為依歸（最高法院八十八年度
      台抗字第三０一號、台抗字第一六八號裁判意旨參照）。
      次按公法上契約與私法上之契約，其主要之區別為契約之
      內容與效力，是否均為公法所規定。茍契約之內容及效力
      ，並無公法規定，而全由當事人之意思訂定者，縱其一方
      為執行公務，仍屬於私法上契約之範圍，最高法院著有

      六十一年台上字第一六七二號判例意旨可參。另按『勞動
      基準法第二十八第一項、第二項規定，僱主應繳納一定數
      額之積欠工資墊償基金（以下簡稱墊償基金）；於僱主歇
      業、清算或破產宣告時，積欠勞工之工資，未滿六個月部
      分，由該基金墊償，以保障勞工權益，維護其生活之安定
      。同條第四項規定「僱主積欠之工資，經勞工請求未獲清
      償者，由積欠工資墊償基金墊償之；僱主應於規定期限內
      ，將墊款償還積欠工資墊償基金」，以及「積欠工資墊償
      基金提繳及墊償管理辦法」（以下簡稱墊償管理辦法）第
      十四條第一項前段規定：「勞保局依本法第二十八條條規
      定墊償勞工工資後，得以自己名義，代位行使最優先受清
      償權（以下簡稱工資債權）」，據此以觀，勞工保險局以
      墊償基金所墊償者，原係僱主對於勞工私法上之工資給付
      債務；其以墊償基金墊償後取得之代位求償權（即民法所
      稱之承受債權，下同），乃基於法律規定之債權移轉，其
      私法債權之性質，並不因由國家機關行使而改變。勞工保
      險局與僱主間因歸墊債權所生之私法爭執，自應由普通法
      院行使審判權。』，亦有大法官會議釋字第 595 號解釋
      可資參照。

（十一）經查，系爭契約第四條約定貸款利率，第五條約定違約
        金，第七條約定「立約人若未依約按期攤還本金或利息
        ，或違反關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點或本
        契約之規定或立約人承諾之情事，經貴局或貴局之代理
        人華南商業銀行通知，本借款視為全部到期，立約人應
        即清償本借款本息」，第十條約定：「立約人未依約還
        本（含喪失期限利益視為到期）或付息時，連帶保證人
        應即負連帶清償責任」。第十一條約定債務履行地，第
        十二條約定：「本契約涉訟時，雙方同意以台灣桃園地
        方法院為第一審管轄法院。但法律有專屬管轄之特別規
        定者，從其規定」等情，此有「關廠歇業失業勞工促進
        就業貸款契約書」一件附卷可稽。是依貸款契約各條款
        之內容及效力觀之，既均無公法規定，而係就消費借貸
        之法律關係而為約定，且系爭貸款契約第十二條所為合
        意管轄之約定，亦合於民事訴訟法第二十四條合意管轄
        之規定。足徵於訂定系爭貸款契約時，係以私法借貸契
        約之意思表示合致而訂定，併合意由原法院管轄。縱原
        告係為達其促進關廠歇業失業勞工就業之政策目的而為
        ，系爭貸款契約仍屬私法上契約之範圍，尚難僅以原告
        為政府機關，即認系爭貸款契約屬公法上之契約關係。
        況系爭貸款契約係基於對等地位而簽訂，並無上命下從
        之關係，難認屬公法上之契約關係。另參以前揭大法官
        會議釋字第五九五號解釋所述勞工保險局與僱主間因歸
        墊債權所生之私法爭執，應由普通法院行使審判權觀之
        ，準此，本件因系爭貸款契約所生之爭執，亦應認屬於
        私法爭執，應由普通法院行使審判權。

六、國家有無選擇公法或私法形式之自由及應否受限制：
（一）私經濟行政與公權力行政為行政作用最主要之區分，一為
      行政機關選擇其行為方式時之前提因素，於不違背法律規
      定之情形下，行政機關非無選擇之自由。然則，何種事件
      屬於公權力行政？何種事件屬於私經濟行政？雖有簡單之
      判別標準可以提供：即上下秩序關係之事項（亦即強制與
      服從關係），屬公權力行政，平等關係之事項則為私經濟
      行政。判斷一種事項為公權力行使，抑私經濟活動之際，
      須按個別情況就行政作用之內容及外觀加以推求，以確定
      行政機關主觀上究欲採取公法行為或私法行為作為手段（
      。據此，本案契約應參酌行政機關之意思依契約實質內容
      條款，為契約類型之選擇，判定其性質。除非根本否定行
      政機關有形式選擇自由，否則殊難想像行政機關不得以己
      意決定契約的性質。

（二）再論，行政機關行為形式選擇自由的基本限制有三：第一
      ，行政機關所為係單方高權之行為，即有命令與強制之法
      律效果，原則只能以公法形式為之；第二，以私法組織形
      式，則除法律另有授權行使公權力，否則只能以私法行為
      形式為之；第三，如法律有意區隔行為形式，則法律相對
      於行政機關之意志有優先地位。以本案觀之，案涉貸款契
      約並無單方高權之色彩，雙方係基於平等之地位簽訂金錢
      借貸契約，契約之內容均經雙方協定同意後始簽訂，相關
      內容又與一般民間消費借貸無異，是並非僅得以公法形式
      作為之契約。另，相關授權法規亦無本案係公法形式案件
      之相關規定。故本案無論以相關法規、契約內容、締約雙
      方地位及行政機關之意思觀之，均未能遽以論之為公法形
      式之行為，是原告應有選擇以私法形式為行政作為之自由
七、關於系爭契約之類型及時效計算？

（一）系爭貸款契約明定借貸期間、借款金額、利息、違約金、
      償還方式、連帶保證人即合意管轄之約定等內容，核其內
      容均屬於一般民法借貸關係之借款、利息、還款方式等約
      定，與公法上之權利義務或公益無涉，自屬消費借貸契約
（二）從系爭貸款契約之客觀形式內容而論，實與民間大量使用
      之金融行庫消費借貸定型化契約雷同

（三）被告指稱貸款未經審核、未調查借款人（保證人）財力、
      信用等云云，皆與事實不符，此有證據附卷堪憑。
（四）證據顯示有關廠失業勞工洽談貸款事宜後，因華南銀行徵
      信結果顯示其等有債信不良紀錄，而被拒絕核貸者，足證
      貸款當時，原告無論主觀意思或客觀行為之展現，在推行
      促進就業貸款之時，均係以消費借貸，並要求貸款人償還
      貸款，並無不向勞工追償之意旨，核與一般公法上之補貼
      或補助等給付行政措施，申請人符合法規所定積極或消極
      資格者，即得請領給付之情況不同

（五）至於系爭貸款契約因屬消費借貸之私法契約，故原告之請
      求權時效為十五年，本案並無罹於時效等問題
（六）系爭貸款契約明定借貸期間、借款金額、利息、違約金、
      償還方式、連帶保證人即合意管轄之約定等內容，核其內
      容均屬於一般民法借貸關係之借款、利息、還款方式等約
      定，與公法上之權利義務或公益無涉，自屬私法契約。主
      張系爭契約性質上係屬行政契約，縱認係借貸，亦為公法
      上之借貸或其他公法上法律關係，自屬無據。另依據華南
      銀行提供之八十七年間由該行承作屬私經濟行為消費借貸
      之一般消費借貸契約（原證十六），與本案系爭借貸契約
      （原證十七）之形式以及其內容相較，兩份契約之規定有
      相當程度之雷同。例如兩種契約皆有撥款方式、借款期間
      、償還方式、借款利率、違約金、自動轉帳約定條款、期
      限利益之喪失、文書送達、資料使用、履行地、合意管轄
      之約定，其內容性質非常接近，顯見從外觀之形式要件，
      以一般人主客觀之認識標準，實應認定本案系爭契約應屬
      一般之民間消費借貸契約，若在未檢具證據之情形下，任
      意臆測本案借貸契約與一般消費借貸契約不同，而另屬公
      法契約，應屬妄斷。

（七）況貸款實施要點已特別明定：貸款勞工無法如數償還時，
      仍將依法追訴，且一旦貸款契約成立，相對人即受契約之
      拘束，而不得任意終止契約，參諸系爭貸款契約復明定借
      貸期間、借款金額、利息、違約金、償還方式及連帶保證
      人，益足證該項貸款，係屬私法上之借貸性質，而非補貼
      或補助，更非失業給付或新制年金之替代。

（八）貸款契約內容所稱「年金法」非指「按月每月付息一次，
      到期日還清本金」，亦非「本金按月平均攤還，利息按月
      計付」等兩方式，依金融實務，年金法俗稱「本息定額攤
      還法」，係「將貸款期間內全部貸款本金與利息平均分攤
      於每一期中償付」。其試算公式如下：每月應付本息金額
      之平均攤還率 ={[(1+ 月利率 )^ 月數 ]x 月利率 } ÷

      {[(1+ 月利率 )^ 月數 ]-1} (公式中：月利率 = 年利率
      /12；月數 = 貸款年數 x12) 每月應攤還本金與利息試算
      ：(1) 平均每月應攤付本息金額 = 貸款本金 x 每月應付
      本息金額之平均攤還率 = 每月應還本金金額 + 每月應付
      利息金額。(2) 每月應付利息金額 = 本金餘額 x 月利率
      (3) 每月應還本金金額 = 平均每月應攤付本息金額 - 每
      月應付利息金額，合先敘明。

（九）又查系爭借貸契約已將借貸之條件及內容一一明定於契約
      之中，契約當事人當有充分之時間及智識得以明瞭其契約
      內容及文義，再經核閱本件貸款契約上各該條款之字體、
      印刷，亦無何難以注意其存在或辨識之情形，復經貸款人
      簽名確認，在客觀上自應認係雙方基於其自由意思決定是
      否簽約後，本於對等地位，並無上命下從之關係下簽訂貸
      款契約。又依其借貸契約之內容及效力，亦全無行政程式
      法中公法契約之規定，皆為貸與人與借貸人間有關私法上
      借貸之約定，相對人並非立於單方性或片面性之高權行政
      地位，而係依當事人之意思及民法消費借貸之規定，縱相
      對人締約之目的係藉以達成行政上之任務，仍屬私法契約
      ，而非公法關係。

（十）再者本案貸款契約第二條係約定借款期間，第三條係還款
      方式之約定，自二項中擇一；第肆點借款利率之計算共二
      種，一為按華南商業銀行基本放款利率，二為自第二年起
      按年率百分之三計算；借款利率之約定並無手寫補填之處
      ，另二項手寫處均為日期之約定，皆按當時一般契約之交
      易習慣，此有華南銀行八十七年間一般民間私法消費者貸
      款契約為憑，除契約約定內容均與本案貸款契約無異外，
      其中借款金額、借款期間、償還方式及借款利率等各項約
      定，均未另用以貸款人之印章。且本案係目的性質統一之
      專案，所有貸款人與原告之利息、還款期限等約定均係按
      就業貸款實施要點之規定第六、七、九點統一辦理。況且
      貸款人與保證人於簽約當時均有合理期間審閱本貸款契約
      全部條文，該約定於定約人及連帶保證人於貸款契約簽字
      時應得充分瞭解（詳原貸款契約）。

（十一）查本案申請流程依據貸款要點第十一點規定，申請人應
        檢具申請書、國民身份證影本及擔保證明（有固定職業
        之保證人：貸款五十萬元以下者，保證人一人；超過五
        十萬元以上者，保證人二人。或店鋪一家或提供不動產
        擔保，同一保證人以擔保一人為限，夫妻、申請人之間
        均不得互保。另已核准貸款者亦不得擔任保證人），是
        依據貸款實施要點，保證人或不動產之提供係為申請本
        案貸款之擔保條件。

（十二）至本案貸款是否經審核、徵信等程式，又是否經調查借
        款人之財力及評估還款能力等疑義，經查本案貸款之申
        請程式，係由關廠歇業失業勞工向當地勞工行政主管機
        關提出申請，由直轄市及縣（市）政府審查其資格及貸
        款金額。原告收受各地方政府出審通過之申請案後，即
        將申請人及保證人名冊送請華南銀行辦理徵信，確認前
        開申請人及保證人有無退票或逾期催繳之資訊後，提送
        「關廠歇業失業勞工促進就業貸款」審核作業小組辦理
        複審。若保證人徵信結果有債信瑕疵，即不得作為保證
        人，此於審核作業小組重要審核原則第四點有明文規定
        。至貸款人或保證人有債信瑕疵問題（退票註銷、退票
        、拒絕往來戶、逾期授信）者，其處理方式為：（一）
        保證人部分：除退票註銷外，有其他債信瑕疵紀錄者，
        均不得為保證人。（二）申貸者部分：有逾期授信、逾
        期催收之紀錄，則不予受理申請本貸款，有其他債信瑕
        疵紀錄者，不影響其申貸資格。有關前述經審查，不得
        擔任保證人或不予受理申請本貸款之情形，有「關廠歇
        業失業勞工促進就業貸款第十三次審核作業小組會議紀
        錄」可證（原證二十三），會議紀錄第七點審議事項之
        （三）係依地方政府初審意見同意辦理核貸手續，同點
        （五）則係申請案之保證人有退票註銷之紀錄、申貸人
        有拒絕往來戶之紀錄，依據本貸款審核原則，仍影響前
        述二者擔任保證人或申貸資格，同點（六）則因徵信結
        果申貸人有逾期催收之紀錄，不予核貸。綜上，本案貸
        款契約無論形式、流程均與一般消費借貸契約無異，並
        無被告陳稱貸款未經審核、徵信，未調查借款人、保證
        人之財力及還款能力等情事，並附多次開會紀錄相關書
        證可證。是以被告所稱與事實相去甚遠，更未有被告擅
        揣自始就不要求貸款人還錢之意涵。被告質稱，均係無
        證據之臆測用詞，委無可採。

（十三）經查原告現有保存資料中，即有關廠勞工某某申請貸款
        案，該君因華南因行徵信結果顯示有債信不良紀錄，經
        原告勞工促進就業貸款第十三次審核作業小組會議決議
        不予受理其申貸案件，並非所有關廠勞工皆可獲得貸款
        ，亦需經徵信程式，徵信結果無誤，方得同意辦理核貸
        事宜；徵信結果有瑕疵（退票註銷、退票、拒絕往來戶
        、逾期授信等）時，申請貸款者如有逾期授信、逾期催
        收等紀錄，則不予受理申請本貸款，此為審核作業小組
        重要審核原則第三點及第四點第二款明定。若保證人徵
        信結果有債信瑕疵，即不得作為保證人，可參審核作業
        小組重要審核原則第四點規定。勞工申辦本貸款除申請
        人需具備一定債信資格，另需提供擔保，以擔保原告貸
        款契約之債權受清償，可證原告無論主觀意思或客觀行
        為之展現，原告推行促進就業貸款之時，係以消費借貸
        ，並要求貸款人償還貸款，以滿足國家債權。顯與一般
        公法上之補貼或補助等給付行政措施，申請人符合法規
        所定積極或消極資格者，即得請領給付之情況不同。

八、系爭契約之給付性質，非屬發給津貼、補助金，此有就業服
    務法於民國九十一年修法前並無給付津貼或補助金之規定附
    卷堪憑，普通法院（移送裁定）誤認有給付津貼或補助金義
    務，顯有誤解。

（一）若主張系爭貸款契約係依據「關廠歇業失業勞工促進就業
      貸款實施要點」之規定而締結，該貸款要點第一條載明依
      據就業服務法第二十四條與就業安定基金收支保管及運用
      辦法第六條第二款規定辦理，而主張系爭貸款係原告為履
      行就業服務法第二十四條所定之補助給付，應屬公法法律
      關係云云等語，實不足取。因本條現行條文固為「主管機
      關對下列自願就業人員，應訂定計畫，致力促進其就業；
      必要時，得發給相關津貼或補助金：一、獨力負擔家計者
      。二、中高齡者。三、身心障礙者。四、原住民。五、生
      活扶助戶中有工作能力者。六、長期失業者。七、其他經
      中央主管機關認為有必要者。前項計畫應定期檢討，落實
      其成效。第一項津貼或補助金之申請資格、金額、期間、
      經費來源及其他相關事項之辦法，由主管機關定之」。惟
      於九十一年一月二十一日修正前原條文為：「主管機關

      對左列自願就業人員，應訂定計畫，致力促進其就業：一
      、負擔家計婦女。二、中高齡者。三、殘障者。四、原住
      民。五、生活扶助戶中有工作能力者。六、其他經中央主
      管機關認為有必要者。前項計畫應定期檢討，落實其成效
      」。就業服務法第二十四條於九十一年一月二十一日修正
      前，並無關於給付津貼或補助金之規定，故原告於九十一
      年修法前並無給付津貼或補助金之公法上義務，如以九十
      一年修正後就業服務法第二十四條規定，主張於簽訂系爭
      貸款契約，係為履行公法上給付津貼或補助金之義務，進
      而主張系爭貸款契約屬行政契約，顯有誤解，並無可採。
（二）按司法院釋字第五四０號解釋謂：「國家為達成行政上之
      任務，得選擇以公法上行為或私法行為作為實施之手段。
      其因各該行為所生爭執之審理，屬於公法性質者歸行政法
      院，私法性質者歸普通法院」。是以，依上開解釋之意旨
      ，國家為達成行政上之任務得選擇以私法上行為作為實施
      之手段。如國民住宅條例規定係為解決收入較低家庭居住
      問題，得選擇由政府主管機關興建住宅以收入較低家庭為
      對像辦理出售、出租或貸款自建之方式為之，此等借貸契
      約依上開解釋意旨，即非行使公權力而生之公法上之法律
      關係，而為涉及私法法律關係之民事事件。從而，當時政
      府為解決關廠歇業失業勞工之就業問題選擇以本件私法性
      質之紓困貸款方式，來達成行政任務，不但符合修正前就
      業服務法第二十四條：「主管機關對左列自願就業人員，
      應訂定計畫，致力促進其就業」之立法旨趣及目的（當時
      有效施行之就業服務法二十四條規定主管機關應訂定促進
      就業之計畫並未限制不得以私法性質之紓困貸款方式為之
      ），且與司法院釋字第五四０號解釋之意旨相符。

（三）故普通法院以本身亦無法確信的本案亦不能排除行政機關
      係以行政處分作為前階段之核定行為，復以行政契約作為
      後階段之履行補助行為。僅為猜測不能排除，即認定其無
      審判權，恐有疑義。

九、系爭給付不屬於國家賠償、補償性質或其他性質：
（一）監察院一０一年糾正「行政院勞工委員會未能有效督導地
      方勞動主管機關確實掌握僱主是否依法提撥勞工退休準備
      金」與本件八十六年間之貸款契約，尚屬二事，實有時空
      錯置之情形，缺乏正當合理之關聯性

（二）任意穿鑿附會曲解系爭貸款契約屬國家賠償或基於國家對
      人民的補償責任而制定之社會補償給付，皆屬臆測推論，
      缺乏證據依據

（三）時任就業安定基金委員會之委員陳繼盛教授於八十六年五
      月三十一日第三次臨時會議之發言內容，實屬個人意見，
      並為決議所不採，故本貸款契約非可遽然認定具代償性質
（四）查就業服務法第二十四條現行條文固為「主管機關對下列
      自願就業人員，應訂定計畫，致力促進其就業；必要時，
      得發給相關津貼或補助金」惟於九十一年一月二十一日修
      正前原條文係「主管機關對左列自願就業人員，應訂定計
      畫，致力促進其就業」，修正前並無關於給付津貼或補助
      金之規定，故行政機關於九十一年修法前並無給付聲請人
      津貼或補助之公法上義務或權利，被告率以修法之前後比
      較，任意臆測推論後，即以九十一年修正後就業服務法第
      二十四條規定，主張於八十七年間簽訂系爭貸款契約，係
      為履行公法上給付津貼或補助金之義務，進而主張系爭貸
      款契約屬行政契約，顯有誤解。

（五）社會國的無因性給付，社會法學稱為「社會促進」，其目
      的純粹在扶助弱勢，與彌補「虧欠」的補償無關，因此其
      給付種類、內容與範圍等等的決定，一般而言國家擁有較
      大政策裁量空間，當行政權選擇金錢給付作為扶助手段，
      其性質是無息或低利貸款（例如對中低收入戶子弟的助學
      貸款）時，系爭貸款契約之性質即屬之。查系爭貸款要點
      第五點明定「本貸款限於關廠歇業失業勞工尋求工作機會
      或與就業有關之用途」及第七點明定貸款利息「第一年為
      免息，自第二年起按年息三釐計算」，因為作為法源的行
      為時就業服務法第二十四條只規定主管機關對特定社、經
      弱勢身份者，應訂定計畫，促進其就業，安定其生活。因
      用語概括、抽像，故於「關廠歇業失業勞工促進就業貸款
      審核作業注意事項」第一點明定「本項貸款與台灣省政府
      勞工處之『公共職訓機構結訓學員創業貸款』及高雄市政
      府勞工局之『勞工創業貸款』屬同性質業務，已領取前二
      項貸款之一者，不得重覆申請本貸款。顯見內容如包含一
      定金額之給付，而其給付性質是貸款時，其給付之目的屬
      單純的「社會促進」，應為行為時就業服務法第二十四條
      所涵攝，被告若僅以「社會補償」目的在彌補國家對人民
      之「虧欠」，相對於單純「社會促進」，其給付之條件絕
      不可能比較差，即越權代替行政機關臆測認定其性質屬社
      會補償，故意忽略主管機關業本於權責於法規明定本項貸
      款之法律性質與台灣省政府勞工處之「公共職訓機構結訓
      學員創業貸款」及高雄市政府勞工局之「勞工創業貸款」
      相同，皆屬私經濟行政範疇，顯屬臆測推論勞委會對關廠
      歇業失業勞工提供貸款之給付目的。

（六）為協助關廠歇業失業勞工，獲得就業機會，安定其生活，
      勞委會於民國八十六年訂頒「關廠歇業失業勞工促進就業
      貸款實施要點」，並委託華南商業銀行辦理貸款事宜，基
      於對等地位由原告與關廠歇業勞工簽訂「關廠歇業失業勞
      工促進就業貸款契約」，以私法行為之方式在雙方意思表
      示合致下簽訂消費借貸契約提供其貸款，達成行政任務，
      當時並未有「社會補償」或「損害補償」之意思表示，且
      亦無政策或法規為「補償」之相關規定，故本案非屬社會
      補償性質之給付行為，至於監察院一０二年的 102 財正
      0037 糾正案文（原證二十四）雖糾正指稱「行政院勞工
      委員會未能有效督導地方勞動主管機關確實掌握僱主是否
      依法提撥勞工退休準備金」在案，惟與本件貸款契約核貸
      當時八十六年間之背景條件，並無任何直接關聯性存在，
      被告以貸款要點係依據『就業服務法』第二十四條與『就
      業安定基金收支保管及運用辦法』第六條第二款規定所制
      定，在無任何證據立論即遽然認定此項行政行為具國家補
      償之公益目的，似欠任何證據依據。況系爭借貸係為關廠
      勞工紓困轉業而簽訂，其因借貸而受有得以週轉紓困之直
      接受益者，亦係借款人個人之私益。

（七）系爭貸款契約係依「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施
      要點」而訂立，且國家為履行行政上之任務，可選擇係公
      法或私法行為作為實施手段，參諸該「就業貸款實施要點
      」之相關規定，其中第十一點前段明定：「其申請人須提
      供擔保之證明，即有固定職業之保證人：貸款五十萬原以
      下一人，超過五十萬元以上者，保證人二人，或店保一家
      或提供不動產」；第十三點規定：「貸款人未能依約如數
      償還貸款，由受託理貸款之金融機構代為依法追訴」；依
      其內容，除就貸款設有貸款擔保之條件外，就貸款人違約
      未能如數清償貸款時，亦明定由貸款機構依法追訴，顯見
      該項貸款於制定當時，即係以對失業、歇業之勞工提供創
      業貸款，協助其尋求工作機會或為與就業有關之用途為其
      目的，故具有行政上之任務，相對人選擇以私法上之借貸
      契約，解決失業勞工生活安定之問題，自非法所不許。

（八）有關引據時任就業安定基金委員會之委員陳繼盛教授於八
      十六年五月三十一第三次臨時會議中言明：「細酌『關廠
      歇業失業勞工促進就業貸款實施要點草案』，均以積欠資
      遣費及退休金之償還為實施目標，顯有假就業貸款之名，
      行資遣費或退休金墊償之責，實質上違反了就業服務法第
      二十四條及就業安定基金收支保管及運用辦法第六條之規
      定；本人讚成在失業保險制度未施行前以就業安定基金協
      助勞工解決失業問題並促進就業安全，但絕對不贊成以就
      業安定基金作實質上代償債務之用途」等語。認定系爭實
      施要點之法規性質應可認屬社會補償乙節。查有關貸款契
      約性質，工運春秋一書係勞委會委託專家撰寫之出版品，
      其撰寫者參考當時相關報導、各方觀點及個人意見所成，
      並非正式公文書，無法代表行政機關處理之依據。另該書
      撰稿人即聯合報記者徐國淦先生於接受監察院詢問時證稱
      ，代位求償是當時勞工團體的訴求，工運春秋一書有關代
      位求償用語，是其個人觀點，未向官員求證，撰寫當時沒
      有意識到代位求償的精準度等語。時任本會主委許介圭於
      監察院約詢時亦表示，該書出版過程，未有人向其求證，
      否認係以代位求償方式解決問題。前開工運春秋一書，既
      非政府公文書，無法認定為係行政機關之行政行為意思表
      示，據以認為係國家對於被告之補償責任，原告為債權人
      自依契約向被告請求清償債務。前開出版品中的「代償」
      、「代墊」，因均非引自於「關廠歇業失業勞工促進就業
      貸款實施要點」及兩造貸款契約，因此無法視為法律文書
      上之「代位清償」或「代為墊支」之第三人清償之意思。
      故勞委會為達其促進關廠歇業失業勞工就業之政策目的而
      訂定系爭貸款契約，該契約仍屬私法上契約之範圍，尚難
      僅以原告為政府機關，即認系爭貸款契約屬公法上之契約
      關係。況系爭貸款契約係兩造基於對等地位而簽訂，並無
      上命下從之關係，且系爭貸款契約之直接受益者為關廠勞
      工，與公益無關，均難認屬公法上之契約關係。

（九）另被告主張本件貸款為國家對人民之補償責任，理由無非
      以「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點」第一點規
      定以就業服務法第二十四條為依據，且就業安定基金第三
      次臨時會議中委員發言內容，即執為代墊或補償之理由。
      然就業服務法第二十四條現行條文固為「主管機關對下列
      自願就業人員，應訂定計畫，致力促進其就業；必要時，
      得發給相關津貼或補助金」惟於九十一年一月二十一日修
      正前原條文係「主管機關對左列自願就業人員，應訂定計
      畫，致力促進其就業」就業服務法第二十四條於修正前，
      並無關於給付津貼或補助金之規定，故相對人於九十一年
      年修法前並無給付聲請人津貼或補助之公法上義務或權利
      。況稽之就業安定基金委員會第三次臨時會議紀錄，陳繼
      盛委員發言略以，動用就業安定基金作僱主積欠勞工資遣
      費或退休金之墊償…「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實
      施要點草案」，均以積欠資遣費及退休金之償還為實質目
      標，鮮有假就業貸款之名，行資遣費或退休金墊償之實…
      。然陳繼盛委員亦表示為其個人意見，以供參考。且該次
      臨時會議亦有其他委員表示意見，並作成原則同意依據就
      業服務法第二十四條及就業安定基金收支保管及運用辦法
      第六條第二款規定辦理之決議。豈能僅依與會委員一人所
      表示之個人意見，驟然認定本件貸款屬性。

（十）有關「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點」訂定過
      程，前於民國八十六年五月三十一日就業安定基金委員會
      第三次臨時會議討論提案，此有會議議程資料可證復依監
      察院一０二年六月十八日監察院糾正案文內容第參點二、
      略以，經向勞委會調閱「關廠歇業失業勞工促進就業貸款
      款實施要點」研訂作業經過之簽呈函稿原卷，據復：「為
      還原十六年前旨揭要點研訂過程，以回應外界之疑慮，本
      會於去（一０一）年五月起即全面清查本會檔案室及相關
      處室之資料檔，惟查無該要點研議之原簽案卷，亦無銷毀
      紀錄。因此，再於同年八月十七日赴本會職業訓練局中區
      職業訓練中心，查閱當年本會核轉省政府勞工處之相關公
      文，惟亦無所獲」等語」。是未能提供法製作業原始簽稿
      檔卷，憑以稽核，併此敘明。

（十一）又系爭貸款契約之一造當事人雖為政府機關（即原告）
        ，惟系爭契約已將借貸之條件及內容清楚記明於契約中
        ，被告得基於其自由意思決定是否簽約，事實上亦有證
        據顯示，有關廠勞工因債信不佳，被拒絕貸款，亦有關
        廠勞工在原告同意貸款後，本於自主之意志拒絕簽訂貸
        款契約者，顯見雙方乃立於對等地位及借貸之意思合致
        而簽訂，並無上命下從之關係。雖系爭契約之借貸之條
        件及內容係由相對人參照系爭實施要點內容擬定，惟原
        告就還款期限或還款方式等事項仍有協商之權利，此從
        貸款契約知內容即可證明。退萬步言，或可將系爭契約
        歸類為定型化契約，尚不因之使其性質變更為行政契約
        。類似此類行政機關為實施某種政策目的，而先行訂定
        一個實施要點及依該要點所定條件擬定相關之定型化借
        貸契約，並根據實施要點所訂定之條件審核後，與符合
        該資格之申請者簽訂此定型化借貸契約，例如：就學貸
        款契約、國民住宅貸款契約、公教貸款契約等。此等契
        約均僅審查申貸者是否符合政策所欲達成目標之對象，
        並不考慮其清償能力如何，只要符合條件一律核貸。而
        我國司法實務上從未認定此種契約屬於行政契約。再者
        ，系爭契約之直接受益者為抗告人個人，復與公益無涉
        。基此，縱相對人締約之目的係藉以達成行政上之任務
        ，仍屬私法契約，而非公法關係。至於被告主張本件相
        對人實際上係為補救怠於職務造成勞工所受之損害，而
        給付（抗告人）退休金及資遣費或補償云云。此非但與
        事實不符，亦未見諸於系爭實施要點或系爭契約中，且
        此係涉及實體上爭執之事項，不應於決定審判權之程式
        中認定。主張者亦應負舉證責任，不應妄加臆測。

十、本件依據國家賠償法之規定，其辦理之程式要件及實體要件
    皆與本案不符，足證本案與國家賠償無關
（一）按本案實際查核事業單位是否依法提撥退休準備金之勞工
      主管機關為桃園縣政府並非原告，民國八十七年三月二日
      監察院調查報告內文指出：「園縣政府勞工局曲解法令，
      從未就…勞工退休準備金之提撥情形確實查核，並就違反
      之事業單位依法按月處分，…明顯怠忽勞動基準法第七十
      二條及勞工退休準備金提撥及管理辦法第十條所賦予之職
      責，應切實檢討改善」。是以，如涉有國家賠償法第二條
      第二項所定賠償責任者應為桃園縣政府，亦非原告。

（二）況成立國家賠償之程式要件及實體要件，必須依據國家賠
      償法辦理，另損害之發生及有責任原因之事件，二者之間
      存有相當因果關係為成立要件。所謂相當因果關係，係指
      依經驗法則，綜合行為當時所存在之一切事實，為客觀之
      事後審查，認為在一般情形下，有此環境、有此行為之同
      一條件，均可發生同一之結果者，則該條件即為發生結果
      之相當條件，行為與結果即有相當之因果關係。反之，若
      在一般情形下，有此同一條件存在，而依客觀之審查，認
      為不必皆發生此結果者，其行為與結果間即無相當因果關
      係。本案關廠歇業勞工無法領取其應得之資遣費或退休金
      ，其主要原因係僱主惡性倒閉且未足額提撥退休準備金所
      致，雖監察院一０二年六月十八日糾正文指出：「行政院
      勞工委員會未能有效督導地方勞動主館機關確實掌握僱主
      是否依法提撥勞工退休準備金，落實查察處罰，…，肇生
      關廠歇業失業勞工促進就業貸款性職爭議，引發社會動盪
      不安，核有疏失」。惟勞工被積欠退休金等係直接緣自僱
      主違反其與勞工間之僱傭契約，至於地方勞工主管機關或
      勞工檢查機關有無疏失，應否負國家賠償責任，其程式要
      件必須依據國家賠償法之規定，提出申請、進行協定或提
      起國賠訴訟，惟原告為行政院勞工委員會職業訓練局，既
      非地方勞工主管機關，亦非勞工檢查機關，無國家賠償之
      虞。

十一、系爭給付金額如非屬補償性質，任何主張有因或無因補償
      者，或屬其他社會福利？皆屬臆測，應負舉證責任
（一）社會補償即國家本於社會國原則的精神，基於衡平性及合
      目的性之考量，就若干人民對國家並無請求權之損失，主
      動給予一定補償，藉以實現社會正義，此類社會補償給予
      與否，國家有完全的裁量空間，人民並無憲法上之請求權
      可言，補償額度亦為單純的政策考量，而不以當事人的實
      際損失為標準，最典型之類型為國家對於犯罪被害人及其
      家屬所受之損害所給予之救濟。補償與否純以社會國原則
      為指導精神，立法者不一定有補償義務，只是對困頓人民
      伸出援手的仁政或恩惠，帶有濃厚的施恩色彩（司法院大
      法官釋字第六七０號許宗力大法官協同意見書摘錄）；對
      於國家之合法或違法行為所生人民財產權之損失或損害，
      分別有損失補償及國家賠償制度予以規範。其中，損失補
      償成立要件可列為：1. 須屬於行使公權力之合法行為；
      2. 須對財產或其他權利之侵害；3. 侵害須達嚴重程度或
      已構成特別犧牲；4. 須相對人或利害關係人有值得保護
      之利益；5. 須基於公益之必要性；6. 補償義務須有法規
      之依據始得請求（法務部法律字第 00000000000 號函釋
      ）。

（二）基上，原告為協助關廠歇業失業勞工，獲得就業機會，安
      定其生活，於民國八十六年訂頒「關廠歇業失業勞工促進
      就業貸款實施要點」，並委託華南商業銀行辦理貸款事宜
      ，基於對等地位由原告與關廠歇業勞工簽訂「關廠歇業失
      業勞工促進就業貸款契約」，以私法行為之方式在雙方意
      思表示合致下簽訂消費借貸契約提供其貸款，達成行政任
      務，當時並未有「社會補償」或「損失補償」之意思表示
      ，且亦無政策或法規為「補償」之相關規定，故本案國家
      對於被告並未有補償責任，且亦非屬社會補償性質之給付
      行為。

十二、按本件核屬私法性質之消費借貸，故由原告於普通法院提
      起民事訴訟，而民事訴訟程式之對象，固為私的紛爭，受
      私的自治原則支配，當事人之意思須被尊重，現行民事訴
      訟本諸當事人處分權主義，除別有規定外，法院不得就當
      事人所未聲明之事項為判決，觀之民事訴訟法第三百八十
      八條規定甚明。準此，原告應於起訴時，表明及特定其作
      為訴訟上請求之訴訟標的及其原因事實、應受判決事項之
      聲明，法院即不得超逾當事人請求審判範圍為裁判，以避
      免發生突襲性裁判，而危害當事人之程式利益，保障當事
      人憲法上之訴訟權及財產權。且裁判上關於事實之主張及
      證據之聲明，應由當事人為之，法院不得依職權斟酌當事
      人所未主張或提出之事實，亦為法所明定。訴訟既以確定
      現在之實體法上權利或法律關係存否為目的，由原告設定
      訴訟標的之範圍、法律上之主張、要件事實之主張、證據
      調查之聲請，再由法院依證據判斷過去事實之有無、依要
      件事實有無判斷現在權利之存否、依現在權利存否判斷訴
      訟標的之有無為本案判決。而被告當時對勞委會有無請求
      權基礎，事涉當事人權益，非由原告提出被告之請求權基
      礎，遑論已獲判決確定者有無不當得利？社會之接受程度
      ？有無另立專法解決之可能性？及「關廠歇業勞工貸款補
      貼實施要點」之法律依據等？似皆與本案訴訟範圍無關。
肆、被告抗辯（略以）：

一、本案給付之依據為「關廠歇業就業失業勞工就業貸款實施要
    點」。
（一）惟給付之背景事實如下：
    １原告因我國勞動檢查部門怠忽勞動基準法第七十二條及勞
      工退休準備金提撥及管理辦法第十條所賦予之職責，未依
      法執行職務，要求雇主提撥足額準備金，致被告等及其他
      勞工原得向雇主主張之退休金與資遣費等權利遭受到嚴重
      之侵害，監察院於八十七年在本案之調查報告亦為此旨。
    ２本件勞委會所制訂關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要
      點（下稱系爭要點）之依據為就業服務法第二十四條。修
      正後之就業服務法於民國九十一年實施時，其第二十四條
      第一項即明定：「主管機關對下列自願就業人員，應訂定
      計畫，致力促進其就業；必要時，得發給相關津貼或補助
      金」，於後段加入「必要時，得發給相關津貼或補助金」
      ，亦同此發放「津貼或補助金」之意旨，將「發放津貼或
      補助金」予以明文化。對照修正前與修正後加入之文字可
      知，修正後始明確加入行政機關單方給付之授權文字，再
      對照系爭要點之內容、目的，亦可證明，系爭要點即實係
      修正後津貼或補助之內容，尤以其目的為「安定生活」最
      為明顯。

    ３然因法律修正前並無得作為此種津貼或補助金發放之文字
      ，為免造成如就業安定基金委員會討論時與會委員所指之
      違失，故委婉以「貸款」之名義發放。由就業服務法第二
      十四條修正前後對照，系爭要點之制定過程及系爭契約之
      目的，參以相關宣導及協商過程可知，系爭契約簽定時所
      撥付之款項，實屬就業服務法修正後所稱之「津貼」。為
      保障失業之關廠工人生活安定，國家透過就業安定基金之
      發放，達成公行政任務。

（二）又參諸鈞院一０一年度桃簡字第九一九號民事裁定：「關
      廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點係為協助關廠歇業
      失業勞工，獲得就業機會，以安定其生活，並依據『就業
      服務法』第二十四條與『就業安定基金收支保管及運用辦
      法』第六條第二款規定所制定，有關廠歇業失業勞工促進
      就業貸款實施要點第一點、第二點在卷可據，足徵原告係
      基於國家對人民的補償責任，進而與人民簽立系爭關廠歇
      業失業勞工促進就業貸款契約等情明確。兼衡以九十八年
      五月十三日修正前就業服務法第二十四條規定，及八十六
      年三月二十六日修正前「就業安定基金收支保管及運用辦
      法」之規定，均係僅有國家或其他公權力主體始得為該法
      規之主體，依現今公私法區別理論通說所採取之新主體說
      ，因公法為國家之特別職務法，私法為任何人之法，故倘
      僅國家或其他公權力主體始得為某法規之主體時，該法即
      為公法，倘包括國家之任何人均得為某法規之主體時，該
      法即為私法。是以，兩造關係所適用之法規依據，係基於
      國家對人民的補償責任而制定，且僅有國家或其他公權力
      主體始得為該法規之主體，故其屬性為公法（相同見解參
      照桃園律師公會在職進修課程暨研討會－關廠工人貸款案
      爭議之法律觀點，許宗力，從社會補償看關廠工人案的法
      律問題，頁六以下）。」可證原告於本件確實透過就業安
      定基金之發放，達成公行政任務。

二、勞委會給付系爭金額予被告之法律性質：
（一）依前述及被告等歷來之主張，本案之背景脈絡係為彌補政
      府怠於監督，致雇主未依法提撥足額法定退休金，故以就
      業服務法第二十四條為依據，以相當於退休金、資遣費之
      津貼補償勞工所受之損失，是以性質上係屬「有因的社會
      補償」。

（二）前司法院大法官許宗力教授指出，國家依照社會國原則所
      為之各項給付行政，可區分為「社會促進」與「社會補償
      」。社會促進屬於國家的「無因性給付」，其目的純粹在
      扶助弱勢，與彌補虧欠的補償無關，因此其給付種類、內
      容與範圍等等的決定，一般而言國家擁有較大政策裁量空
      間，如果選擇金錢給付，其性質可能是津貼、補助（例如
      老農津貼），也可能是無息或低利貸款（例如對中低收入
      戶子弟的助學貸款）。是以，原告所提及司法院釋字第五
      四０號解釋、全民健康保險抒困關係，皆屬於所謂社會法
      學中之社會促進，而有成立私法契約之可能性。至於社會
      補償，則是屬於「有因性、原因取向」而基於社會國社會
      連帶思維，目的在彌補國家隊受害人虧欠之給付。我國現
      行法制下如犯罪被害人保護法對被害人提供犯罪被害補償
      金、其給付種類、內容與範圍等之決定，固然國家原則上
      還是擁有相當裁量空間，但目的既然在補償，國家的政策
      裁量空間，想當然爾勢必比「社會促進」者更為緊縮。

（三）又鈞院一０一年度訴字第一二三０號民事裁定亦稱，「再
      所謂社會補償，即國家本於社會國原則的精神，基於衡平
      性及合目的性之考量，就若干人民對國家並無請求權之損
      失，主動給予一定補償，藉以實現社會正義。…另這種新
      型態的補償，不在乎全額的補償、亦不追究補償與賠償嚴
      格界分的有責性與無責性，亦可不嚴格的強調法律或授權
      命令間的嚴格區分（例如授權明確性要求等），所創出「
      目的性取向」的財務給付性法律，司法院釋字第七０五號
      陳新民大法官不同意見書亦可資參照。正因公權力之合法
      行使，致人民之自由財產受有特別犧牲而生之損失補償，
      抑或因公務員違法有責行為、公有公共設施設置或管理欠
      缺，致人民受有損害而成立之國家賠償責任，分有相關法
      規設計；惟對不符一般行政損失補償要件之事項，尤其與
      公權力行使無關之事項，有時法律亦基於衡平或政策之考
      量，明文規定對人身或受財產損害之人民給予補償，是為
      『衡平補償』（註：意涵近同社會補償），在現行法制中
      ，藥害救濟、違警人之補償、犯罪被害人之補償、政治受
      難者之補償、協助警察拘捕人犯之補償均屬之（參陳敏，
      行政法總論，九十三年四版，第一二二一頁以下）。復社
      會補償乃具『有因性』之社會福利措施，係以特定事件產
      生之損害為補償給付，此與社會促進之「無因性」社會救
      助，目的純粹在扶助弱勢有別（參鍾秉正，社會法與基本
      權保障，九十九年初版，第十三頁以下）；故系爭實施要
      點之法規性質是否為社會補償，攸關雙方間權利義務歸屬
      ，應格外注意。」

（四）承上，本件行政院勞工委員會對關廠歇業失業勞工所提供
      金錢給付的法律性質，自屬前述之社會補償，應被定性為
      行政契約：

    １八十七年三月三日監察院調查報告函，對關廠工人案的調
      查意見指出：「桃園縣政府勞工局曲解法令，從未就…勞
      工退休準備金之提撥情形確實查核，並就違反之事業單位
      依法按月處分，…明顯怠忽勞動基準法第七十二條及勞工
      退休準備金提撥及管理辦法第十條所賦予之職責，應切實
      檢討改善」，「行政院勞工委員會…七個勞動檢查機構，
      …提撥率並未嚴格審定，導致倒閉之事業單位有退休金準
      備不足或根本未提撥退休準備金，…行政院勞工委員會未
      能依各企業實際情形訂定提撥率且切實執行，是為重要因
      素之一，應速檢討改進。」足見行政院勞工委員會其後所
      提供之金錢給付，顯然是因為行政院勞工委員會之行政作
      業有所違法失職，而有彌補因此受害人民權益之必要。是
      以，本件行政院勞工委員會對關廠歇業失業勞工所提供金
      錢給付一事，自屬社會補償無誤。

    ２自本案背景事實及相關事證可知，系爭貸款契約，係因勞
      工主管機關為彌補自身怠忽監督察和勞工退休準備金職責
      之缺失而簽立，屬許宗力大法官所指「具有補償性質之有
      因性給付」，其選擇以公法或私法手段達成行政目的之裁
      量空間，自應有所限縮，原告於本件移轉管轄前曾以司法
      院大法官釋字五四０號解釋所指「辦理國宅出售、出租」
      、以及「健保紓困貸款」等「純粹扶助弱勢之無因性給付
      」事例，與本案相類比，即有誤會。因此，司法院釋字五
      四０號解釋所謂「國家為達成行政上之任務，得選擇以公
      法上行為或私法上行為作為實施之手段」，係指國家並未
      違反依法行政、未對人民造成虧欠之「無因性給付」情形
      ，與本案事實毫不相關。原告竟錯誤扭曲釋字五四０號解
      釋之意旨進而主張「縱被告等以歷史背景指摘原告應負行
      政責任、民事責任、國家賠償責任、刑事責任、立法不法
      責任等，原告亦非不得選擇以私法方式解決失業勞工生活
      安定問題」云云。試問：守護憲法保障人權的大法官，豈
      有可能認同國家行政機關以遁入私法之手段規避其依法行
      政之公法義務，而將國家未依法行政所生之不利益轉嫁給
      人民負擔？此豈是釋字五四０號解釋之原意？

    ３而許宗力前大法官於前述文獻更指出：「即使退一萬步認
      定勞委會在本件是選擇貸款作為政策工具（假設語，被告
      仍否認兩造有貸款之真意），只要釐清它是一種社會補償
      性質的有因性給付，這紙契約的法律性質就必然是公法契
      約，不可能是私法契約。因國家對人民的『補償責任』，
      就已蘊含公法關係的預設，相信世上找不出任何一部行政
      法或社會法教科書會將社會補償責任解為私法關係」、「
      如果以本件社會補償的方式是貸款為由，而堅持私法契約
      說，更屬無據，蓋既然同樣是社會補償，豈有可能選擇單
      方行為的金錢給付，可以接受是公法關係，當選擇雙方行
      為的貸款，就改定性為私法？要知，貸款並不是先天就是
      私法行為，只要法制上承認公法契約的存在，就要接受也
      有公法借貸契約、公法保證契約或公法承攬契約等等存在
      的事實」。

三、本件應屬有因之社會補償，而屬具有公法上性質之代償契約
    ，並非以契約形式做成之行政處分，亦非屬代替行政處分之
    行政契約。至華南商業銀行之角色，應僅屬原告之履行輔助
    人，蓋本件兩造間關於關廠勞工貸款之法律關係，於原告函
    知被告審核結果時，即已成立；關於此法律關係所由成立之
    法律行為，華南銀行既非代理人，亦非使者，僅在該法律關
    係成立之後，居於履行輔助人之地位，為原告履行對被告之
    義務。鈞院一０一年度訴字第一七０九號裁定亦持相同見解
    。

四、系爭契約性質是公法契約或私法契約？
（一）司法院大法官釋字五三三號吳庚大法官意見書曾提及，辨
      別此類行政契約，首須契約之一造為代表行政主體之機關
      ，其次，凡行政主體與私人締約，其約定內容亦即所謂契
      約標的，有下列四者之一時，即認定其為行政契約：１作
      為實施公法法規之手段者，質言之，因執行公法法規，行
      政機關本應作成行政處分，而以契約代替；２約定之內容
      係行政機關負有作成行政處分或其他公權力措施之義務者
      ，；３約定內容涉及人民公法上權利或義務者；４約定事
      項中列有顯然偏袒行政機關一方或使其取得較人民一方優
      勢之地位者。若因給付內容屬於「中性」，無從據此判斷
      契約之屬性時，則應就契約整體目的及給付之目的為斷，
      例如，行政機關所負之給付義務，目的在執行其法定職權
      ，或人民之提供給付目的在於促使他造之行政機關承諾依
      法作成特定之職務上行為者，均屬之。至於締約雙方主觀
      願望，並不能作為識別契約屬性之依據，因為行政機關在
      不違反依法行政之前提下，雖有選擇行為方式之自由，然
      一旦選定之後，行為究屬單方或雙方，適用公法或私法，
      則屬客觀判斷之問題，由此而衍生之審判權之歸屬事項，
      尤非當事人之合意所能變更。

（二）行政契約是二以上的法律主體，以設定、變更或消滅行政
      法法律關係為目的，互為意思表示而合致成立的法律行為
      。關於行政契約之容許，除法律有排除締結行政契約的規
      定外，行政機關可以選擇行政契約作為行政作用的方式。
      行政程序法第一百三十五條前段即規定：「公法上法律關
      係得以契約設定、變更或消滅之」。又公行政可以作成公
      法及私法的行為，行政機關代表行政主體與其他法律主體
      締結契約時，因該契約之性質為行政契約或私法契約之不
      同，在締約自由、內容形成自由、生效要件、責任要件及
      爭訟途徑皆有重大的差異。契約性質究竟是行政契約或私
      法契約，原則上應就契約本身客觀決定，當事人之主觀見
      解並非標準，二者的區別以其契約標的是否涉及公法上權
      利義務關係為斷，而契約之標的，則應由契約內容決定，
      所謂契約之標的或內容，是指個別契約基礎事實內容及契
      約所追求的目的。倘契約的給付內容，在公法及私法皆可
      能發生，非必然為公法或私法之性質而無法單純據以判斷
      性質時，須就「給付義務之目的」及「契約之整體性質」
      認定（台北高等行政法院九十九年度度訴字第八０六號判
      決參照）。

（三）我國實務上並不乏行政契約之先例，依照鈞院一０一年度
      訴字第一七０九號裁定，可略述如下：
    １公立學校與教師之聘用契約，一方負有按其專業給付勞務
      並處理事務之義務，一方負有給付金錢報酬之義務，，此
      等給付內容與私法上委任契約並無實質差異，然因其具有
      實現國家教育之任務、達成教育學生之行政目的，並應適
      用教師法、教育人員任用條例等法規，而屬行政契約（最
      高法院九十二年度台上字第二六八八號、最高行政法院九
      十七年度判字第一二一號判決意旨參照）

    ２又如國防部各軍事學校與軍費生間之約定，一方負有完成
      學業及於畢業後服一定年限常備兵役之義務，一方負有給
      付金錢供其就學所用之義務，此等給付內容與附有最低服
      務年限條款之僱傭契約並無實質差異，然因其以培養訓練
      國軍幹部、鼓勵學生接受軍事教育之行政目的，並應適用
      軍事教育條例、軍費生公費發給及賠償辦法等法規，而屬
      行政契約（最高行政法院一０二年度判字第三六二號判決
      意旨參照）。

    ３再如公務人員保險、勞工保險、全民健康保險等法律關係
      ，一方給付保險費，一方承擔風險並於保險事故發生時給
      付保險金，此等給付內容與商業保險並無實質差異，然因
      其作為社會安全制度之一環而分散社會之共同風險、具有
      安定公教人員生活、保障勞工生活、增進全體國民健康、
      促進社會安全等行政目的，並應適用公務人員保險法、勞
      工保險條例、全民健康保險法等法規，而屬公法上之法律
      關係（司法院大法官釋字第四六六號、第五二四號解釋參
      照）。

    ４另土地法、平均地權條例上所規定之照價收買，雖有「收
      買」之名，然因其節制資本、實現平均地權之行政目的，
      性質上實屬行政處分，人民依土地法第一百五十七條所為
      照價收買之聲請，亦非買賣契約之要約，而係作成行政處
      分之申請。凡此種種，足見行政行為之定性，應依行為內
      容與行政任務之關聯程度，衡量其受公法法規規制之必要
      性，加以判斷，非可僅以行為之名稱或給付之內容遽為定
      性；至於就特定公法行為有無相應之法規、相關法規之規
      範密度是否充分等，為該公法行為合法性之問題，與行為
      之定性無涉。

（四）為保障失業之關廠工人生活安定，國家透過就業安定基金
      之發放，達成公行政任務。依我國學界、實務判斷公私法
      區分之通說 (新主體說 )，就業服務法第二十四條所規定
      之津貼，本僅得由國家來實施，故為公法關係，至為灼然
      。再依大法官釋字五三三號之標準，從「契約主體」、「
      契約標的內容」與「契約目的」三個角度，來判定法律關
      係是否為行政契約，本件系爭「關廠歇業失業勞工促進就
      業貸款契約」，乃係為了實現「協助關廠歇業勞工，獲得
      就業機會，安定生活」之特定行政目的，而依系爭「關廠
      歇業失業勞工促進就業貸款實施要點」所執行之「行政契
      約」公法行為。換言之，本件原告起訴所據之系爭契約，
      其主體一造為行政機關；系爭契約內容並表明其授權締約
      之依據，乃係「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點
      」，為一行政命令法規範，亦即為公法，並且又以「就業
      服務法」暨「就業安定基金收支保管及運用辦法」等公法
      為其法律依據；締約之目的，在於「協助關廠歇業失業勞
      工，獲得就業機會，安定其生活」，以實現就業服務法第
      二十四條所定：「主管機關對左列自願就業人員，應訂定
      計畫，致力促進其就業…」特定之勞動以及就業之行政任
      務，顯在直接實現法律所定之行政任務，應屬於行政契約
      。

（五）又自歷史角度言之，系爭貸款要點亦具有公法上之目的。
      依照鈞院一０一年度訴字第一七０九號裁定，「貸款實施
      要點發布當時之政治社會經濟背景，乃因自八十五年八月
      起，聯福製衣、福昌紡織、東洋針織、耀元電子等多家公
      司陸續關廠歇業，雇主長期未依勞動基準法第五十六條之
      規定提撥勞工退休準備金，並積欠資遣費及退休金，千餘
      位權益遭受影響之勞工於八十五年底至八十六年間，採取
      臥軌、阻撓大學聯考、軟禁雇主等激烈手段進行抗爭，引
      發社會關注，參與抗爭之工運領袖曾茂興及工人陳榮居、
      何寬日等人並因而遭以公共危險罪判刑確定；行政院勞工
      委員會及桃園縣政府因未能有效督導、嚴查事業單位是否
      依法提撥勞工退休準備金，經監察院於八十七年間提案糾
      正。復觀諸貸款實施要點第三點規定其適用對象為『曾在
      同依民營事業單位工作一年以上，因該事業單位於民國八
      十五年一月一日以後關廠歇業而失業之勞工，未依法領取
      法定資遣費、退休金，且未請領輔導就業獎助者』、第六
      點規定『貸款金額最高為新台幣一百萬元整，惟每人戴砍
      金額不得超過僱主積欠之法定資遣費或退休金之金額』；
      再依八十六年五月三十一日就業安定基金第三次臨時會議
      會議紀錄所示，該次會議討論提案為：『『關廠歇業失業
      勞工就業貸款實施要點（草案）』所需經費建請准予報請
      行政院核准於八十七年度起申請動之就業安定基金提供本
      項經費案』，會中，陳委員繼盛稱：『動用就業安定基金
      作雇主積欠勞工資遣或退休金之墊償，依法無據』等語；
      吳委員忠吉稱：『建議刪除第十五點中『每年』二字，決
      不能每年都實施，以避免後遺症產生』、『本案應考量長
      期負面效果。將來如再發生類似事件，勞委會是否又會秉
      持相同方式解決？』等語；鄧委員吉仁稱：『原則上贊成
      。惟此措施並非一常態制度，乃係屬臨時因應措施，故建
      議第十六點應修正為『本要點實施期間為兩年』』等語。
      衡諸貸款實施要點訂定之時空背景，及其關於適用對象、
      貸款金額上限等規定，加以前開臨時會中，與會委員對該
      要點動支就業安定基金供作「貸款」之用途，應係針對特
      定事件之臨時措施、並非常態等項所表示之意見，足認貸
      款實施要點制訂之目的，即在處理當時該等關廠勞工無處
      求償之困境，關廠勞工貸款之貸與對象，應屬舊就服法第
      二十四條第六款所規定之『其他經中央主管機關認為有必
      要者』。」其公益目的，至為明顯。

（六）又按惟雇主歇業後規避給付失業勞工資遣費及提撥法定退
      休準備金之責任，以致有制定實施上開要點之必要，雇主
      雖為始作俑者，然國家怠忽法定職守，未能確實查核雇主
      是否依法執行勞動基準法之規定及提撥勞工退休準備金，
      致令勞工失業後陷入無資遣費及退休金可資度日之窘境，
      國家亦難辭其咎，復參以上述要點第十五點更可見該要點
      係解決勞工退休準備金舊制中規定雇主應將退休準備金存
      在企業帳戶中所遺留之問題，以作為在勞工退休新制實施
      前之過渡時期解套方案，故而，上開要點雖有貸款之名及
      形式，但國家機關以公權力介入處理未依法克盡監督、檢
      查、查核之職守，以致引發人民權利受損事件之公法意涵
      ，至為灼然（參見林佳和，關廠歇業失業勞工促進就業貸
      款契約爭議案法律意見書，臺灣法學雜誌第二二八期，第
      四頁至第七頁）。復由上開要點第六、十點可知，舉凡給
      付資格之准駁、金額核定均係由原告單方面審核決定，勞
      工無從置喙，原告既基於強勢地位而主導權利義務關係之
      形成，亦不難見上下服從關係」。鈞院一０一年度桃簡字
      第一三四二號民事裁定、一０一年度桃簡字第九０八號裁
      定著有明文，更證本件之公法屬性，而屬於前述司法院釋
      字第五三三號解釋吳庚大法官協同意見書所稱「約定事項
      中? 有顯然偏袒? 政機關一方或使其取得較人民一方優勢
      之地位者」之要件，當屬行政契約無疑。

五、國家有無選擇公法或私法形式之自由，應否受到限制？
（一）原告主張其可簽定私法上消費借貸契約，查其原因可能是
      基於行政行為形式選擇自由。惟公行政主體在個別法規並
      無明確授權可以私法形式形成法律關係，是否真具有選擇
      自由，可任意選擇以私法契約或行政契約與人民發生法律
      關係？蓋公行政原本即為憲法基本權對抗之對象，若允許
      其在無憲法或個別法規授權之情形下，可以訂立私法契約
      ，則其可進一步主張契約自由之基本權（司法院大法官釋
      字五七六號解釋承認此基本權）。此產生了一個弔詭的情
      況，公行政同時是基本權對抗的對象，也是基本權的保護
      對象。

（二）再者，若承認公行政有行政行為形式選擇自由，則當公行
      政選擇私法契約之形式，進一步主張私法自治原則之締約
      對象選擇自由，公行政將可任意選擇締結契約之對象。此
      行政遁逃到私法之現象，將使依法行政原則瓦解崩潰。故
      不應隨便承認公行政具有完全的行政行為形式選擇自由。
      若依上述理由，則綜觀關廠歇業失業勞工促進就業貸款實
      施要點規定，並無明確授權行政機關簽訂私法上消費借貸
      契約，並無成立私法上消費借貸契約之可能，原告之主張
      顯無理由。

（三）退萬步言，縱認公行政有所謂的行政行為形式選擇自由，
      亦非允許公行政恣意選擇，學者林明鏘即主張，形式選擇
      自由只是允許行政機關「為有效達成行政目的」，可在多
      種公法與私法法律形式中，選擇其評估最佳之法律手段，
      惟此原則並非毫無界限與限制。學者程明修亦主張，公行
      政於選用私法之形式時，必須符合事理地詳加說明，必須
      明確指出私法形式比較能有效地實現行政任務。故公行政
      之選擇決定，本身也是在合義務裁量的限制下，受到裁量
      理論的一般界限。

（四）此外，學者亦多指出，本件就各項客觀事實觀之，顯然屬
      於行政契約無誤。行政機關顯然已無法由其主觀意志決定
      本件契約之定性：

    １林明鏘教授於所著，「關廠歇業貸款契約」之契約定性－
      評板橋地院九十五年度訴字第一五八四號、第一六五二號
      及台北地院九十五年度訴字第八三七二號判決一文中即指
      出：「契約之定性不能受契約當事人主觀之意思拘束，而
      且不能因為契約雙方約定由民事法院管轄，即遽認系爭契
      約為私法契約，台北高等行政法院九十四年度訴字第七五
      二號判決及最高行政法院於ETC 判決（最高行政法院九十
      五年判字第一二三九號判決）中，即明白加以確認此一法
      律見解，在ETC 判決中，行政法院甚至於認為在行政程序
      法未公布施行前，立法理由雖有意將促參『投資契約』定
      性為私法契約，但亦不能拘束行政法院對契約屬性之判斷
      。此一見解，從確保『公法關係不得遁入私法』，以及避
      免行政機關藉法律形式的刻意安排，以避免受公法規範之
      管制，致造成對原告民不利益風險結果而言，洵屬正確之
      見解。從而，行政機關即不得再行假借私法形式之安排，
      故意規避公法義務與責任，否則『依法行政』之基本價值
      ，即會面臨崩解之憲政危機」。

    ２勞工主管機關怠忽勞動基準法第七十二條及勞工退休準備
      金提撥及管理辦法第十條所賦予之職責，造成勞工求償無
      門，經監察院調查報告指摘在案，相關行政機關怠於執行
      職務致勞工權益受損，乃無庸置疑。此一行政怠惰，乃國
      家公權力執行不彰，勞工得依屬公法性質的國家賠償法第
      二條第二項後段求償而為債權人，此乃相關主管機關無可
      迴避之公法責任。系爭貸款契約，即原告為彌補自身行政
      怠惰而簽立，若無視上開脈絡而將系爭貸款契約定性為私
      法契約，豈非等同容認國家得以透過所謂「以公法行為或
      私法行為達成行政目的之『選擇自由』」，脫免自身未依
      法行政之公法責任，自公法上之債務人搖身一變為私法上
      之債權人？此豈是釋字五四０號解釋之原意？縱認行政機
      關有上開所謂「選擇自由」，就本案之具體情形而言，難
      道沒有權利濫用之嫌？此亦何以許宗力前大法官於前述文
      獻語重心長指出：「貸款說根本紊亂『社會補償』與『社
      會促進』的法律體系，違反體系正義，難以在平等原則面
      前站得住腳」。林明鏘教授於前文文末亦諄諄告誡：「法
      院對審判權存否問題，絕非純粹技術上安排之問題，而實
      質上涉及公共利益之確保，與公法規範不受規避的重大法
      律價值維護，各級法院實不宜小覷」！

（五）本件勞委會之關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點，
      其所依據為就業服務法第二十四條。對照就業服務法修正
      前與修正後加入之文字可知，修正後始明確加入行政機關
      單方給付之授權文字，再對照系爭要點之內容、目的，亦
      可證明，系爭要點即實係修正後津貼或補助之內容，尤以
      其目的為「安定生活」最為明顯。今原告主張私法上借貸
      契約，並無法比公法上社會衡平補償契約更能有效地實現
      安定關廠工人們的生活，原告已經濫用了行政行為形式選
      擇自由。

六、如屬私法契約，是否有所謂「雙階理論」之適用及前階段行
    政處分何在：
（一）原告一再主張本件屬私法契約云云，然被告係主張本件屬
      行政契約，且無前階段之行政處分存在。退萬步言，縱然
      本件有雙階理論之適用，後階段之契約亦得被定性為行政
      契約。

（二）然鈞院一０一年度訴字第一七０九號裁定已明確指出，本
      件並無雙階理論之適用：「然所謂雙階理論，即以行政機
      關與行政行為原告間之法律關係，於『是否』為特定給付
      之決定屬公法關係，於『如何』為特定給付之決定則為私
      法關係，該理論之缺陷在於：(1) 在法無明文之情形下，
      將行政程序擬制為各具公、私法性質之雙階段行為，缺乏
      法律依據；(2) 前後雙階之區分，往往欠缺明確標準，流
      於恣意；(3) 同一行政程序分割適用公法與私法，進而分
      別適用不同的法律救濟途徑，治絲益棼又欠缺實益。雙階
      理論既有上揭瑕疵，則解釋上除法律已有應採雙階理論之
      規定（如政府採購法），或行政主體於同一行政程序，形
      式上確有 2 個以上先後作成、堪為階層之意思表示者外
      ，實不宜貿然適用。於本件之情形，關於關廠勞工貸款之
      辦理，法律上並無應採雙階理論之規定，又以關廠勞工貸
      款之法律關係，於原告核准貸款並函知申請人之際，即已
      成立，華南銀行按審核結果簽訂文件、撥款等行為，並未
      構成另一意思表示，已述如前，則關廠勞工貸款之辦理，
      原告於形式上僅有一個意思表示，無足構成二個以上之行
      為階段，自無雙階理論之適用」。足資參照。

（三）再以，退萬步言之，我國實務見解早已承認雙階理論中後
      階段屬於行政契約之情形學理及我國實務對雙階理論之定
      義，係將前階段行政機關核定是否可以申請補助一事定性
      為行政處分，而將後階段締結契約之行為視為私法契約（
      然被告仍否認本件有前階段存在）：

    １我國實務業已發展出所謂「修正式雙階理論」，亦即將行
      政機關前階段之核定仍屬行政處分無誤，然後階段之契約
      簽訂則係兩造間簽訂「行政契約」。此觀台北高等行政法
      院九十四年停字第一二二號裁定將 BOT 案件後階段中兩
      造所簽訂之「高速公路電子收費系統建置及營運契約」訂
      性為行政契約一事，可見一斑。亦即縱然原告提出雙階理
      論之概念，仍無法直接得到本件兩造契約屬於私法契約之
      結論。若原告所言為是，針對系爭之契約內容，本案當事
      人當有等同私法契約般之地位，而得對契約之內容有所決
      定，然而以上，皆為本案所無。況且本案之契約雙方當事
      人為勞委會職訓局與個別申請人，更足見本案為勞委會與
      個別申請人間之行政契約，而非在銀行與申請人間之私法
      契約之一般雙階理論情形。學說上亦認為：「在雙階理論
      中，就『是否』給與補助為決定之第一階段，固然應為公
      法性質，至於已決定給與補助後，實際上『如何』給與補
      助之第二階段，並不排除亦為公法性質之可能性。如第二
      階段亦為公法性質，則產生前後二階段階為公法性質之二
      階段行政法法律關係。」

    ２其次，最高行政法院一００年判字第一三一０號判決稱，
      「經查本件兩造系爭契約書第一條、第二條、第三條、第
      四條、第十四條、第十五條約定，被上訴人依其作業要點
      經審核同意之申請表、計畫書及依規定所需之相關文件，
      同意補助上訴人工程費、設施設備費等，以推展社會福利
      服務。被上訴人並得隨時派員檢查瑞園教養院執行計畫之
      進度，如有特殊情況，原計畫不能配合實際需要，瑞園教
      養院應於事前詳述理由，提請被上訴人同意變更計畫項目
      、執行期間及進度。被上訴人並得隨時派員檢查瑞園教養
      院對補助款之運用情形，瑞園教養院不得妨礙或拒絕。瑞
      園教養院接受補助而購置或建造（含改建）之土地及建物
      ，除特殊情形經被上訴人同意外，於契約期間（九十四年
      十一月八日起至一０四年十一月八日）中不得變更為其他
      用途使用，且契約內容若有疑義，其解釋權屬於被上訴人
      ，契約若有未盡事宜，亦悉依被上訴人所訂作業要點及相
      關規定與民法規定辦理，此有系爭契約書在卷可稽。衡諸
      該約定，與作業要點所訂之內容相契合，補助款發放之條
      件亦皆由被上訴人單方決定，且本件係瑞園教養院提出申
      請，經被上訴人核准後，兩造始簽訂系爭契約，其後續之
      補助契約可視為該核准行政處分之執行行為，兩者應整體
      觀察而視為一個公法法律關係之行為。則從兩造間契約之
      標的、目的、契約依據、契約內容等項可知，系爭契約乃
      被上訴人基於其法定職權，為達成其協助各級政府與結合
      民間力量推展各項社會福利，提昇社會福利品質及水準之
      行政上目的，與瑞園教養院約定提供補助款，並使瑞園教
      養院負擔合理之義務，而成立之行政契約，兩造就系爭行
      政契約之給付請求，應屬公法上之爭議，行政法院自有受
      理訴訟之權限，上訴意旨猶主張系爭契約非屬行政契約，
      原審應無審判權云云，自無可採」。

    ３另最高行政法院九十六年裁字第一五三一號裁定略謂：「
      查依本件兩造系爭契約書第一條、第二條、三條、四條、
      第十四條約定，原告依其作業要點經審核同意之申請表、
      計畫書及依規定所需之相關文件，同意補助長齡老人養護
      中心 92,714,400 元，以推展社會福利服務，原告得隨時
      派員檢查長齡老人養護中心執行計畫之進度，如有特殊情
      況，原計畫不能配合實際需要，長齡養護中心應於事前詳
      述理由，提請原告同意變更計畫項目、執行期間及進度。
      原告並得隨時派員檢查長齡養護中心對補助款之運用情形
      ，長齡老人養護中心不得妨礙或拒絕。長齡老人養護中心
      接受補助而購置或建造之土地及建物，除特殊情形經原告
      同意外，於契約期間中不得變更為其他用途使用，且契約
      內容若有疑義，其解釋權屬於原告，契約若有未盡事宜，
      亦悉依原告所訂之作業要點及相關規定與民法規定辦理。
      此有系爭契約書在卷可稽。衡諸該約定，與作業要點所訂
      之內容相契合，補助款發放之條件亦皆由原告單方決定。
      且本件係長齡老人養護中心提出申請，經原告核准後，兩
      造始簽訂系爭契約，其後續之補助契約可視為該核准行政
      處分之執行行為，兩者應整體觀察而視為一個公法法律關
      係之行為。則從兩造間契約之標的、目的、契約依據、契
      約內容等項可知，系爭契約乃原告基於其法定職權，為達
      成其維護老人健康，安定老人生活，保障老人權益，及增
      進老人福利之老人福利政策之行政上目的，而與長齡老人
      養護中心約定提供補助款，並使長齡老人養護中心負合理
      之負擔，而成立之行政關係契約，則締約雙方如對契約內
      容發生爭議，自應屬公法上之爭訟事件，抗告人主張依兩
      階段理論，本件屬履約階段之私法爭議，不得依行政訴訟
      解決之，自無可採憑。」可知，現行司法實務開始對雙階
      理論之概念有所修正，而認為應採整體觀察理論，將行政
      機關之整體行為視為一個公法關係，而得將兩造之法律關
      係定性為行政契約。由上述最高行政法院之見解，更足證
      原告引用雙階理論作為本件係私法契約之抗辯，絕非可採
      。

七、原告請求權是否罹於時效及效果如何：
（一）本件既屬行政契約，依我國歷來實務見解便應適用行政程
      序法。而依照原告提起訴訟時之行政程序法第一百三十一
      條第一項，公法上之請求權時效為五年。

（二）至時效起算之時間，被告等係主張本件為公法上之代償契
      約，是以原告並無請求返還系爭金額之公法上權利，自不
      待言。

（三）退步言之，縱然本件為公法上之借貸契約，其時間起算應
      自兩造契約約定被告第一次應還款之時間即起算。其中縱
      然原告曾以公文、存證信函要求被告等返還系爭金額，但
      亦因原告未於六個月內起訴而視為時效不中斷。是以，原
      告等既遲至方起訴請求返還系爭金額，自顯然已罹於行政
      程序法之五年時效。

（四）又我國公法上之時效係採當然消滅主義而非抗辯主義，是
      以原告在罹於時效後自絕對喪失本件之公法上請求權，併
      予敘明。

八、原告如無請求權，以往裁判已確定並向人民執行之案例，其
    判決效果如何？應如何補救？
（一）此雖非本件個案判決之既判力所及之範圍，然就實踐依法
      行政與社會正義而言，至為重要。被告等主張，原告縱然
      取得有利判決確定且執行，然基於依法行政之原則，原告
      實應主動放棄以往判決之既判力，並主動向以往各該案之
      被告返還公法上之不當得利。

（二）退步言之，原告亦應以各種司法途徑推翻業已確定之判決
      ，消滅以往判決之效力，而形成公法上不當得利後將該公
      法上不當得利返還予其他人民。

（三）為追求法適用一致性及安定性，行政機關適用法律執行職
      務之結論，自不應因公私法之區分而有不同之結論。本件
      既被定性為代償契約，無論係公法或私法契約，原告皆無
      取得任何請求權，結論自應相同。退萬萬步言之，縱然本
      件屬於私法之借貸契約，亦應屬於行政私法領域之借貸關
      係，而應適用各項公法上之原理原則，原告當不得全然適
      用契約自由原則。

伍、本院之判斷與理由
一、本件不符裁定停止訴訟程序聲請司法院大法官統一解釋之要
    件：
（一）按行政法院就其受理訴訟之權限，如與普通法院確定裁判
      之見解有異時，應以裁定停止訴訟程序，並聲請司法院大
      法官解釋。行政訴訟法第一百七十八條定有明文。另參見
      大法官釋字第三０五號解釋文：「人民就同一事件向行政
      法院及民事法院提起訴訟，均被以無審判之權限為由而予
      駁回，致其憲法上所保障之訴訟權受侵害，而對其中一法
      院之確定終局裁判所適用之判例，發生有牴觸憲法之疑義
      ，請求本院解釋，本院依法受理後，並得對與該判例有牽
      連關係之歧異見解，為統一解釋。本件行政法院判決所適
      用之判例與民事法院確定終局裁判，對於審判權限之見解
      歧異，應依上開說明解釋之」之意旨。本條所指「如與普
      通法院確定裁判之見解有異」者，似指系爭個案先經普通
      法院認其無審判權即無受理訴訟之權限，而以行政法院有
      受理訴訟之權限，裁定移送行政法院，行政法院依職權調
      查亦認其無受理訴訟權限者而言。亦即兩法院均認其無審
      判權，學說上所稱發生「審判權消極衝突」之聲請統一解
      釋義務。至本條是否亦適用於「審判權積極衝突」，亦即
      兩審判權法院均認自己有受理權限而均分別受理者，有無
      聲請統一解釋之餘地，容有疑義。如本件類似事件已有多
      起民事事件裁判者。惟基於一事不再理原則，不論民事訴
      訟法或行政訴訟法均有禁止重複起訴之規定，「同一事件
      」是否何法院有審判權，因已有普通法院先為實體裁判，
      就同一事件原告如再行向行政法院起訴，恐先因違反一事
      不再理之程序事項即遭駁回，否則不止違反訴訟經濟原則
      ，更遑論如已有實體確定裁判，是否有違既判力而影響法
      安定性，及損及已獲有利判決他造權利之疑義。換言之，
      每件個案情節均有其差異性，所謂同類性質之案件，再未
      為細緻比較前，難認其全然相同，從而以行政法院受理之
      本案，就普通法院已有受理且為實體判決之他案事實，尚
      難據以判斷其事實證據及適用法條等法律關係俱同。惟二
      元裁判系統之國家，其公、私法訴訟救濟途徑及適用原理
      不同，尤以國家遁逃至私法關係以迴避公法原理原則之拘
      束者，更足證明其對於人民權利保障之必要性。是即使程
      序上或基於既判力的一事不再理原則，亦應有針對同一案
      件雖係重複起訴，惟當事人（尤其是無選擇權之被告）如
      係自始爭執受理法院無審判權，而法院仍認定已有審判權
      進而為實體裁判者，立法政策上是否有特設例外規定，允
      許行政法院就審判權之有無為審查，並聲請統一解釋之必
      要，方足妥適保障人民訴訟權。此尤其在如我國欠缺「裁
      判憲法訴願」制度，即雖抽象法規並無違憲疑義，但法院
      解釋或適用法規有誤，導致侵害人民訴訟權，甚且危及實
      體正義者，大法官亦得審查檢驗「司法個案裁判」有無違
      憲之制度，更有其必要性。

（二）殊不論原告機關在本院民事庭認定屬公法事件裁定移送本
      院時，並未提起抗告，事後可否為反對意見主張屬私法事
      件，有無違反禁反言原則之爭議。查本件基於後述理由，
      本院認屬公法事件，本院自有受理訴訟權限之審判權。此
      見解既同於民事簡易庭，即以公法事件為由移送本院之台
      灣桃園地方法院一０一年度桃簡字第一００七號裁定見解
      。是本院就本件訴訟既認定有受理訴訟之權限，與民事移
      送確定裁定見解並無相異，不符行政訴訟法第一百七十八
      條規定之要件，無從停止訴訟程序，聲請大法官為統一解
      釋，合先指明。

二、請求權是否罹於時效，應以有無實體上請求權為前提，從而
    本件有無請求權應先予認定：
（一）查原告類似本案之清償債務案件，固曾經臺灣台北高等行
      政法院於一０三年三月七日，分別以一０二年訴字第一六
      三五、一五七四、一五七五、一六七四、一九八五號，至
      少五件判決原告敗訴，駁回原告之訴。惟其理由（略以）
      ：縱認原告主張之本件返還請求權存在，惟因原告均遲至
      一０一年間始起訴求償，對於本件屬公法性質之行政契約
      ，因請求權時效為五年，對發生於八十七年間的「債權」
      ，至遲均於九十二年間罹於五年時效，請求權時效業已完
      成，權利當然消滅，而不得再為本件請求等語。

（二）惟查判斷請求權是否罹於時效，仍應以請求權存在為前提
      。本院基於後述各項理由，認原告所持為請求權基礎之「
      關廠歇業失業勞工促進就業貸款契約」（以下稱系爭契約
      ）固屬公法性質之行政契約，惟因為該契約有意思表示未
      合致之情形而不成立，從十六年前爆發關廠潮及政府處理
      整件事情的脈絡觀之，當係緣於原告對於依法行政、法律
      保留原則的狹隘理解，始以系爭契約為表面上之依據，兩
      造實另隱藏有他項法律行為性質及效果，從而依據系爭契
      約之意思表示無效，並無請求權可言。又系爭給付因屬公
      法上社會補償給付之性質，係原告所屬勞動部於十六年前
      對於雇主長期未依法履行退休準備金提撥義務及積欠資遣
      費，均未能盡到法定監督義務，而為之「有因性」給付。
      既屬政府給勞工的補償給付，對本屬勞工的財產，自無權
      請求返還。是原告既無其他公法上請求權基礎，自無庸再
      行審核是否罹於時效。

三、經查如理由貳之一「關廠歇業失業勞工促進就業貸款契約」
    之緣起緣滅所認定之各項事實經過，有被告所提出之各項剪
    報，及本院依職權查詢之勞動視野論壇，關廠工人抗爭事件
    報導，勞動視野工作室，勞動通訊第四期，二０一三年八月
    （http://laborvision.pixnet.net/blog/post/00000000）
    ，及聯福自救會當年所編定抗爭大事記為準。此為原、被告
    所不爭執。
四、系爭「關廠歇業失業勞工就業貸款契約」屬公法性質之行政
    契約
（一）依系爭契約所依據之法規屬性判斷：
    １系爭契約依據勞委會於八十六年七月十日所發布之「關廠
      歇業失業勞工促進就業貸款實施要點」所訂立。其法源依
      據為（九十一年一月二十一日）修正前就業服務法第二十
      四條，及（八十九年二月六日）修正前就業安定基金收支
      保管及運用辦法第六點第二款。本院所應探究者，上述法
      律及辦法、要點之性質究為公法或私法。

    ２公、私法如何區分，學說提出的理論甚多，經常且被實務
      上認為較為重要之區分標準有「利益說」、「權力說（又
      稱從屬說）」、「主體說」及「新主體說（又稱特別法說
      ）」等四種。以下即依此四種標準分別檢驗就業服務第二
      十四條之屬性：

      (1)利益說：
         A. 按所謂利益說者，簡言之，以保護「公共利益」為
            目的之法律為公法；以保護私人或個人利益之法律
            即為為私法  ，亦即所要保障或追求之法益係「公
            益」者，即係公法；所要保障或追求者係「私益」
            者，即係私法。

         B. 查就業服務法係為促進國民就業，以增進社會及經
            濟發展特制定。就業服務法第一條明定其立法目的
            。且國家為改良勞工及農民之生活，增進其生產技
            能，應制定保護勞工及農民之法律，實施保護勞工
            及農民之政策。又國家應重視社會救助、福利服務
            、國民就業、社會保險及醫療保健等社會福利工作
            ，對於社會救助和國民就業等救濟性支出應優先編
            列。為我憲法第一百五十三條及憲法增修條文第十
            條第八項所宣示之基本國策，進而有保障人民社會
            基本權之意旨，亦宣示我國為「福利國」原則。

      (2)權力說（從屬說）：
         A. 按所謂權力說者，簡言之，以該法律所規範之法律
            關係為判斷標準，所規範者為上下隸屬或服從關係
            ，即為公法；反之所規範者若平等對立之關係者，
            則為私法。須說明者，此說係針對干預或侵害行政
            之領域，以描述國家之優越性地位，基本上對於國
            家提供給付之福利行政領域，尚無法用為檢驗之標
            準，尤其在雙方當事人基於平等地位締結公法契約
            之場合，亦無法提供適當合理之說明。惟本院仍從
            當事人間有無一方對他方具有強制性之關係，以為
            判斷因素。

         B. 查就業服務法係國家為落實重視國民就業社會福利
            工作的憲法要求（憲法增修條文第十條第八項），
            所依循之法律，基本上與所規範之對象間，並無侵
            害或干預之上下隸屬服從關係，本即不適以此說為
            檢驗標準。惟從「強制性」的角度言，即使是系爭
            契約時之九十一年一月二十一日修正前就業服務法
            第二十四條第一項即要求主管機關對負擔家計婦女
            ；中高齡者；殘障者（嗣配合法令修正為「身心障
            礙者」；原住民；生活扶助戶中有工作能力者之自
            願就業人員，應訂定計畫，致力促進其就業。九十
            八年五月十三日修正即現行法，復將「負擔家計婦
            女」擴及為「獨力負擔家計者」而不限婦女，及增
            列「長期失業者」同為致力促進其就業之對象。除
            此之外，該條項尚授權「其他經中央主管機關認為
            有必要者」，以免掛一漏萬。據此行政機關並開辦
            各項就業保險，且強制雇主應繳納就業安定費。此
            與學者所稱，勞動行政領域，尤其我國行政實務，
            係以「國家以勞動保護之公法監督並必要時制裁雇
            主」與「對勞工為單方給付之行政行為」為其特徵
            相符（參見林佳和，「關廠歇業失業勞工促進就業
            貸款契約爭議案」法律意見書，臺灣法學雜誌，二
            二八期，二０一三年七月十五日，第四頁），而足
            認仍有權力色彩。又即使不以此標準檢驗，自後述
            之分析及說明，仍不致影響系爭契約為行政契約，
            具公法之性質。是以不僅就業服務法具公法性質，
            凡據此授權或容許之法規命令或行政契約，亦均具
            公法性質，當無疑義。

      (3)主體說：
         A.所謂「主體說」，即從形式上判斷，適用該法規之
            一方主體如為國家或其他  公法人者，該法規即為
            公法；若所適用之雙方主體均為私人者，該法規即
            為私法。須說明者，此說無法說明國家從事國庫行
            為，所適用之民、商事等私法法律，本為私法性質
            ，而該國庫行為本身亦向被認為私法關係。為彌補
            此一缺憾，所以會有後述「新主體說」的出現。

         B. 原告為有單獨之組織法規依據，並有獨立之編制及
            預算，且可獨立對外作成處分，亦設有印信，其符
            合行政程序法第二條第二項，對於行政機關之定義
            ：「代表國家、地方自治團體或其他行政主體表示
            意思，從事公共事務，具有單獨法定地位之組織」
            。是屬行政機關無疑，其係代表國家適用就業服務
            法，與被告間發生法律關係，依主體說之標準，就
            業服務法第二十四條當為公法。

      (4)新主體說（特別法說）：
         A. 所謂新主體說，又稱特別法說、法規主體說或歸屬
            說，亦即取決於個別法條之歸屬主體，如依據該法
            規（條）之構成要件觀之，至少有一歸屬主體，必
            須且僅能，以具有「國家權力主體的資格」所適用
            者，即為公法；反之，如任何人（不論私人或國家
            ）均得為該法規所適用，則為私法。所謂「國家權
            力主體的資格」，不應侷限以形式上是否「高權主
            體」為判斷，而應從實質上判斷，不限侵害性、強
            制性之行為，尚包括給付及計畫行政之行為（所謂
            單純高權行為），並排除國家以私法上財產權主體
            出現之情形（新主體說如嚴格區分，尚可再分為「
            形式主體說」及「實質主體說」二說，本院採取後
            者立場，二說詳細內容請參見陳愛娥，工業區開發
            管理基金與公法上之不當得利返還請求權－評司法
            院大法官釋字第五一五號解釋，載臺灣本土法學雜
            誌第十九期，第九頁以下）。總之，此說係基於國
            家或行政高權主體，應有其特別之「職務法」，亦
            即此特別之「職務法」即為公法，其應該僅係提供
            以「國家權力主體資格」出現之高權主體所適用，
            所以又稱之特別法說。另須說明者，此說因為較為
            嚴謹，現為我國較具優勢之學說，為多數公法學者
            所接受，附此敘明。

          B.查原告屬行政機關，業如前述，其所以與被告發生
            本件法律關係進而訴訟，係為踐行其代表國家致力
            促進勞工就業之給付行政行為，此等行為亦僅有原
            告始得辦理，原告於此顯非居於單純財產權之主體
            地位，而欲與被告締結系爭契約，毋寧係「以國家
            權力主體的資格」而適用就業服務法（第二十四條
            ）及上述相關辦法、要點，且除原告及其所屬二級
            機關外，依法尚無其他人可以為此部分促進勞工就
            業保障者。換言之，此給付發給係原告為遂行其給
            付行政任務之「職務法」，其屬公法之特別法，殆
            無疑義。

    ３綜上所述，不論依前述何項學說檢驗就業服務法、就業安
      定基金收支保管及運用辦法、關廠歇業失業勞工促進就業
      貸款實施要點。均得出其等屬「公法」性質法規之一致結
      論，而無任一標準可以得出其屬私法法規之性質。是其等
      屬公法法規性質，當無疑義。

（二）依原告主張請求權所由生之原因給付，即系爭「關廠歇業
      失業勞工促進就業貸款契約」之性質判斷：
    １系爭契約依形式上觀之，係立於平等對立地位，約定兩造
      之權利義務關係，是所為外觀上非屬單方行政行為之行政
      處分。所應審究者，系爭契約究係私法上之契約，屬民事
      事件；抑或為公法性質之行政契約，屬行政事件。

    ２須先說明者，行政契約（公法契約）於我國實務上早獲承
      認，早在最高法院六十一年台上字第一六七二號判例即明
      示：「公法上契約與私法上之契約，其主要之區別為契約
      之內容與效力，是否均為公法所規定。茍契約之內容及效
      力，並無公法規定，而全由當事人之意思訂定者，縱其一
      方為執行公務，仍屬於私法上契約之範圍」等語。惟因為
      過去行政契約長期欠缺救濟途徑，實務上不得不將許多本
      質上應屬行政契約者，判定為私法契約，甚或以行政處分
      之方式解決，且對於行政契約之研究及分類，亦少有研究
      ，導致行政契約之法制化腳步遲緩，甚至停滯，若稱「法
      律救濟途徑之不足而阻撓法制之進步與發達，莫此為甚」
      ，亦不為過。幸經司法院大法官釋字第三二四號及第三四
      八號解釋，及有識者之催生，自八十九年七月一日施行之
      行政訴訟法，及九十年一月一日施行之行政程序法均明文
      承認行政契約，使行政契約取得法制上之地位。是過去行
      政契約及私法契約、行政契約及行政處分混淆不分的現象
      ，也應於各該法律陸續施行及完備後，有所改變，合先敘
      明。是原告機關主張，在行政程序法施行前並無行政契約
      概念足以適用等語，在行政契約採所謂「除外說」的原則
      下，亦即只要無法律明文禁止或與法律明文有所牴觸者，
      行政契約本為依法行政原則下的合法行政行為，行政程序
      法僅係使其取得法律上的明文依據，最重的的是規範行政
      契約的基本程序規定，非謂行政程序法制定施行後始「創
      造」出此概念（林明鏘同此見解，參見氏著。「關廠歇業
      貸款契約」之契約定性－評板橋地院九十五年度訴字第一
      五八四號、第一六五二號及台北地院九十五年度訴字第八
      三七二號判決，月旦裁判時報，第二十二期，二０一三年
      八月，第二十八頁以下）。

    ３按所謂行政契約，依據行政程序法第一百三十五條之規定
      ：「公法上法律關係得以契約設定、變更或消滅之。但其
      性質或法規規定不得締約者，不在此限」，依據此一法制
      上「描述之定義」，我國學者多數說均傾向採與德國占優
      勢之見解相同，即將公法契約與私法契約之區別標準，求
      諸於契約標的(Vertragsgegenstand)，亦即以契約內容之
      法律關係，係發生公法或私法上權利義務變動之效果為斷
      。惟亦有學者以為，原則上應以契約標的為準，如仍無法
      解決其法律性質時，則兼採契約目的(Vertragszweck) 加
      以衡量。質言之，不得作私法契約標的之事項，而以契約
      形態作成時，自應視之為行政契約，若契約標的在性質上
      非私法契約或公法契約所獨佔，則應參酌契約目的之所在
      ，綜合判斷其屬性（關於契約標的及契約目的理論的說明
      ，請參見吳庚，行政法之理論與實用，民國八十八年六月
      增訂五版，第三八七頁；林明鏘，行政契約，翁岳生編，
      行政法，二０００年二版，第六三四頁以下）。另外，實
      務上的判斷標準，除前述六十一年台上字第一六七二號判
      例所稱「契約之內容」與效力，顯亦採取契約標的說外，
      司法院大法官釋字第三四八號解釋中，大法官楊建華與吳
      庚另提出協同意見書，其中對於行政契約與私法契約之區
      別標準，曾有如下詳細之論述，：「應就契約主體（當事
      人之法律地位），契約之目的、內容以及訂立契約所依據
      之法規的性質等因素綜合判斷」。是兩位大法官顯然採取
      以「契約當事人」之形式上判斷標準，以及依契約之目的
      及標的之實質上標準併用之方式，並且在有法規依據時，
      則該法規之性質為重要之判斷依據，此較之最高法院六十
      一年台上字第一六七二號判例所揭諸之「契約標的說」，
      係採取更多重的標準。此外，釋字第五三三號解釋亦謂：
      「中央健康保險局與保險醫事服務機構締結之全民健康保
      險特約醫事服務機構合約，該合約既係由一方特約醫事服
      務機構提供就醫之保險對象醫療服務，而他方中央健康保
      險局支付其核定之醫療費用為主要內容，且依全民健康保
      險特約醫事服務機構合約第一條之規定意旨，中央健康保
      險局之費用給付目的，乃在使特約醫事服務機構依照全民
      健康保險法暨施行細則、全民健康保險醫事服務機構特約
      及管理辦法、全民健康保險醫療辦法等公法性質之法規提
      供醫療服務，以達成促進國民健康、增進公共利益之行政
      目的。又為擔保特約醫事服務機構確實履行其提供醫療服
      務之義務，以及協助中央健康保險局辦理各項保險行政業
      務，除於合約中訂定中央健康保險局得為履約必要之指導
      外，並為貫徹行政目的，全民健康保險法復規定中央健康
      保險局得對特約醫事服務機構處以罰鍰之權限，使合約當
      事人一方之中央健康保險局享有優勢之地位，故此項合約
      具有行政契約之性質。締約雙方如對契約內容發生爭議，
      自屬公法上爭訟事件」等語。簡言之，依據上述大法官解
      釋意旨及學者通說判斷標準，本院認為區別行政契約及私
      法契約之標準，應分依形式及實質上併用之標準，亦即形
      式上以「國家權力主體資格」之高權主體的行為為行政契
      約之前提；實質上以契約標的及契約目的說為判斷標準。
    ４查系爭契約開宗明義即稱被告人民為「立約人」，依據屬
      公法性質之「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點」
      規定向原告借款，並約定「遵守」左列各條款等語。原告
      係以「國家權力主體資格」之高權主體的行為，由被告向
      其「借款」而欲締結本件契約，業如前述。是本院所應判
      斷者為，本件契約之標的，即契約內容所生之權利義務關
      係，以及契約所欲履行之目的，是否係發生公法上之法律
      關係，及為履行公共利益，亦即分以契約標的說及目的說
      ，綜合判斷系爭契約之屬性。

      (1)就契約標的言：
         A. 查系爭契約前言開宗明義載明，被告係依據「關廠
            歇業失業勞工促進就業貸款實施要點」向原告借款
            ，不論係該本要點或上位階之辦法、就業服務法均
            為公法，業經前述，是系爭契約之依據為公法法規
            ，合先敘明。

         B. 再查綜觀系爭契約並未與一般消費借貸契約使用平
            等的「甲方」、「乙方」地位用語，而係讓勞工以
            「立約人」身分出現，依據公法性質之要點，「向
            」被告借款，其已有公法上「申請」之意味存在，
            固然內容如同一般私法上消費借貸契約，有約定借
            款金額、期間、償還方式、借款利率、違約金等用
            語，惟此均屬「中性」之金錢給付，尚難據此否定
            其公法屬性，蓋即使是消費借貸契約，也有可能是
            「公法上的消費借貸契約」。此不必依據行政程序
            法第一百四十九條的明文準用民法，即令如本案在
            未有行政程序法的年代，行政契約只要法無明文禁
            止，或本質上不與高權行為性質牴觸，原則上均得
            成立，是在行政程序法施行前，仍有各種類型的行
            政契約之可能。且由契約主體本為原告機關，惟其
            代理人均為「華南商業銀行」，殊不論華南銀行當
            時為公營行庫，具有濃厚之機關色彩，試想，何人
            有可以委託銀行為其全權代理人以辦理徵信、核貸
            、對保之權力？如非國家，誰人有此能耐？是依據
            大法官釋字五三三號解釋的綜合判斷說，尚須審究
            契約目的。

      (2)就契約目的言：
         A. 系爭給付之來源為「就業安定基金」，係專款專戶
            撥入契約上原告之代理人華南商業銀行。原告依當
            時（八十六年三月二十六日）訂定之「就業安定基
            金收支保管及運用辦法」第五條規定，該基金之來
            源為有關之就業安定費、本基金之孳息及其他有關
            收入。且基金為預算法第四條第一項第二款所定之
            特種基金，編製附屬單位預算，主管機關即為原告
            上級機關勞動部、管理機關即為原告（第上述辦法
            第三條、第四條參見）。有權動用該基金者為就業
            安定基金委員會，除工會、工總及專家學者外，絕
            大多數委員均為中央與地方政府機關代表，並有指
            定用途，例如本案所以得動用基金，即係上述辦法
            第六條第二款所明定「加強實施就業安定、就業促
            進事項」。據此所定，即系爭契約依據的「關廠歇
            業失業勞工促進就業貸款實施要點」第二點即明定
            目的係「為協助關廠歇業失業勞工，獲得就業機會
            ，以安定其生活」。第三點明定適用對象，係具有
            中華民國國籍，曾在同一民營事業單位工作一年以
            上，因該事業單位於八十五年一月一日以後關廠歇
            業而失業勞工，未依法領取法定資遣費、退休金、
            且未請領輔導就業獎助者。第六點明定貸款金額有
            最高限制一百萬元，且每人貸款金額「不得超過雇
            主積欠之法定資遣費或退休金」。第十點規定申請
            人資格審核程序及單位係「由當地勞工行政主管機
            關受理申請，並審查其資格及貸款金額核轉職訓局
            （即原告）核定之」。最後第十五點並明定「本要
            點應定期檢討落實其成效，並於新制勞工退休制度
            施行或失業保險開辦後停止適用」。

         B. 系爭契約既係為解決八十五年一月一日以後關廠歇
            業而失業勞工，自與國家為落實其改良勞工之生活
            ，增進其生產技能，實施保護勞工之憲法社會國要
            求。更與國家應重視社會救助、國民就業等社會福
            利工作，為憲法增修條文所宣示之基本國策。其契
            約目的係為確保並增進上述公益目的（同見解參見
            林明鏘；林佳和，上述論文）。

    ５至系爭契約最末雖明定雙方合意管轄法院為「桃園地法院
      」為第一審管轄法院。惟此一私法管轄權之約定，仍不致
      影響本件為行政事件之性質。蓋本件所涉即者乃審判權之
      有無，而管轄權與否之前提須先審查審判權之有無，是兩
      造對於本院無審判權之事項，自不許合意超越審判權之上
      ，創設私法管轄權，否則國家對於公法案件豈不均可藉此
      約定，遁入私法領域，以逃避限制事項較嚴之公法法規及
      原理原則。所謂行政機關有行為形式的選擇自由，亦應受
      上述限制，並非全然無拘束之自由。末須說明者，系爭契
      約屬定型化契約，於意欲締結前，行政程序法及修正後之
      行政訴訟法均尚未施行，是主管機關擬訂系爭契約時，難
      免陷入過去舊法時代「非行政處分即為私法契約」之思考
      邏輯，所以出現合意管轄法院或其他類似私法自治之條款
      ，亦非不可想像。惟於行政訴訟法制完備之今日，行政契
      約及私法契約之區分即有其必要及意義，實不宜再承襲過
      去因時制宜之思考模式。

    ６從而在諸多原類此本案於民事庭審理期間，原告常援引系
      爭契約比照全「民健康保險紓困基金貸款」之法律關係，
      主就貸款申請之前階段行為為公法關係，就貸款成立的後
      階段行為屬私法關係等語，亦即主張所謂「雙階理論」，
      主張系爭契約屬後階段的私法契約關係。正如本院桃園簡
      易庭一０一年度桃簡字九一四號等數十件裁定意旨所指出
      （略以）：「全民健康保險紓困基金貸款法律關係之定性
      ，實務尚未形成定見，又能否比附援引於系爭契約，尚屬
      可疑。況傳統之雙階理論，非但有區分前後二階段之判斷
      困難，且強加割裂適用法律關係亦與現實脫節，此外，強
      行區分二階段為公法關係與私法關係之結果，亦影響法律
      關係之安定性，應已式微。縱令本件有雙階理論之適用，
      本件亦不能排除行政機關係先以行政處分作為前階段之核
      定行為，復再以行政契約作為後階段之履行補助行為，即
      採取二階段公法關係之行為形式，亦徵本件無法比照全民
      健康保險紓困基金貸款之法律關係遽認屬私法關係等情明
      確」等語。本院認為在有徵選或核准申請資格，進而與人
      民締結契約之實例，例如常用於我國公共建設的所謂「私
      人興建經營再移轉國家」的特許契約（習稱之ＢＯＴ契約
      ）法律關係，及政府採購契約，行政法院實務上多以雙階
      理論視之，前階段的締約徵選固為公法上行政處分，惟後
      階段卻又視為私法契約。此種見解突顯實務對於公法契約
      法制的不熟悉，甚至誤解，更曝露出公法實務至今難以擺
      脫私法學理及實務經驗羈絆的心態，此恐與我國行政法院
      實務多所民事專業法官轉任所致有關，亦與行政法院仍以
      為僅有公權力、高權行為始得為公法契約標的更有關。實
      則，殊不論從事後考察法發現雙階理論造成的階段區分不
      明確，造成人民在契約定性上與救濟途徑上的區分混亂或
      無所適從，學理上也早有提出「混合契約」之概念，主張
      在同一契約所合意的權利與義務，有部分屬公法性質、部
      分屬私法性質者，不論從當事人的期待或訴訟救濟的角度
      觀之，分開由不同的法院審理同一件契約，絕非當事人所
      願意，所以學者大多主張此類契約應仍一致判斷為公法性
      質，並且不論契約之重心何在。如此結果當然會造成擴大
      行政契約適用範圍的結果，因為當契約的合意至少包含一
      個（並非不重要的）公法上的義務或與該公法上義務有關
      時，即已符合行政契約之意義。但此當然是僅適用在契約
      的給付義務與雙方彼此有關時。如此解釋態度下，所謂Ｂ
      ＯＴ特許契約或適用政府機關採購法之政府採購契約，都
      應該被歸類為公法契約。簡言之，經由行政程序法第一百
      四十九條準用民法相關規定的結果，行政實務上應接受有
      公法上的各種債各契約，甚至無名契約的類型，這在我國
      日趨純熟的公法上實務是可以接受也應該接受的。據此，
      行政院勞工保險局墊償雇主積欠工資後，代位求償契約之
      亦應為公法行為，惟本院亦知釋字五九五號解釋明確定性
      為民事審判權。須說明者，公、私法區分及公法、民事審
      判權的劃分本就「非先驗性」的，是釋字釋字五九五號解
      釋認屬民事審判，亦不影響系爭契約的性質，殊不論該號
      解釋並非大法官一致見解，而仍有爭議外，蓋該號解釋標
      的為行政院勞工保險局向雇主代位求償契約，其內容係代
      雇主墊償積欠勞工之工資，與系爭契約係由行政機關之直
      接發給社會補助（理由詳後述），猶有不同。該號解釋所
      處理之案件事實，乃勞保局以雇主依照勞動基準法第二十
      八條第一項、第二項規定所繳納之積欠工資墊償基金，後
      因雇主歇業、清算或宣告破產時，積欠勞工之工資，未滿
      六個月之部分，由該基金墊償，而原本係雇主對於勞工私
      法上之工資給付債務，以墊償基金墊償後，「勞工保險局
      」依積欠工資墊償基金提繳及墊償管理辦法第十四條第一
      項前段，對於「雇主」取得之代位求償權，屬於法律規定
      之私法債權之移轉。由此可知，該案件事實所處理之法律
      關係乃勞工保險局以工資墊償基金代替雇主清償積欠工資
      ，受讓勞工對雇主之工資債權後，轉而向雇主求償，是該
      解釋所處理之法律關係存在於「勞工保險局」與「雇主」
      之間，然本案訴訟所請求之對象並非積欠資遣費、未依法
      律規定提撥退休金之「雇主」，而係未能依法領取資遣費
      或退休金之「勞工」，自不得以該解釋文混淆誤用。簡言
      之，系爭契約反類似由機關代墊工資此一階段行為，亦即
      ，即使認定係由機關代墊工資或退休金，能類推本號解釋
      的，係日後機關向落跑僱主求償的契約定性，與前階段的
      是否代償無關。

    ７綜上所述，參考大法官釋字第五三三號解釋所指示之契約
      主體、契約標的及契約目的分別檢驗及綜合判斷結果，均
      得出系爭契約屬公法性質之行政契約，其所生爭議，自應
      循行政爭訟途徑解決，本院有審判判權（認為系爭契約為
      公法性質之行政契約學者，除林明鏘；林佳和外，尚有許
      宗力，從社會補償看關廠歇業失業勞工案的法律問題，臺
      灣法學雜誌，二三六期，九十三頁以下）。

（三）至於原告引用釋字五四０號解釋理由書第一段：「國家為
      達成行政上之任務，得選擇以公法上行為或私法上行為作
      為實施之手段。其因各該行為所生爭執之審理，屬於公法
      性質者歸行政法院，私法性質者歸普通法院。惟立法機關
      亦得依職權衡酌事件之性質、既有訴訟制度之功能及公益
      之考量，就審判權歸屬或解決紛爭程序另為適當之設計。
      此種情形一經定為法律，縱事件屬性在學理上容有推求餘
      地，其拘束全國機關及人民之效力，並不受影響，各級審
      判機關自亦有遵循之義務，本院釋字第四六六號解釋亦同
      此意旨」，主張行政機關對於行政目的之達成有自由選擇
      權，且此為專屬行政機關之裁量權，從而應參酌行政機關
      之意思依契約實質內容條款，為契約類型之選擇判定性質
      ，並謂「除非根本否定行政機關有形式選擇自由，否則殊
      難想像行政機關不得以己意決定契約的性質」等語。並舉
      出系爭貸款契約無論自形式上或實質用語上，約定借款金
      額、利率，並有徵信等手續，十足為私法上借貸契約，法
      院不能反於機關之意思為相反之認定。惟查：

    １吳庚大法官於釋字五三三號解釋提出協同意見書中曾強調
      ，締約雙方主觀願望，並不能作為識別契約屬性之依據，
      因為行政機關在不違反依法行政之前提下，雖有選擇行為
      方式之自由，然一旦選定之後，行為究屬單方或雙方，適
      用公法或私法，則屬客觀判斷之問題，由此而衍生之審判
      權之歸屬事項，尤非當事人之合意所能變更等語。正如本
      院前述所言，否則否則國家對於公法案件豈不均可藉此約
      定，遁入私法領域，以逃避限制事項較嚴之公法法規及原
      理原則？而該號解釋之標的：中央健康保險局與各醫事服
      務機構，締結的「全民健康保險特約醫事服務機構合約」
      ，豈不受限於中央健康保險局主觀意願，而永無公法契約
      之可能。

    ２探究國家行為形式選擇自由的背景及理論基礎，乃緣自於
      傳統國庫理論。十九世紀初期法制不承認人民有任何法律
      救濟途徑以對抗國家公權力侵害，為使人民至少可以透過
      民事法院向國家請求賠償因公權力不法侵害造成損害，乃
      將國家人格割裂為二，擬制出獨立於國家的私法人格，即
      所謂「國庫」，由國庫成為國家的「替罪羔羊」。蓋當時
      公法規範不若私法完備，國家公權力行使又不受私法審查
      ，有必要擬制「國庫」此一新的、獨立的私法人，否則人
      民將投訴無門。惟十九世紀後半業，行政訴訟制度漸趨完
      備，國家公權力之行使漸被「馴服」後，如此區分已無必
      要，尤其如今公法行為甚至比私法行為受到更多法律上的
      限制，繼續堅持傳統國庫理論，徒使私法行為方式淪為國
      家規避公法限制之手段，與法治國思想限制國家權力，以
      保護人民基本權之宗旨背道而馳。從而二十世紀後，國庫
      理論應予揚棄，國庫僅是國家從事私法行為時的另一項名
      稱，絕非與國家並立的獨立人格（參見許宗力，基本權利
      對國庫行為之限制，收錄於氏著，法與國家權力（一），
      元照出版，第十一至十二頁）。此種允許國家「選擇自由
      」，若選用私法行為手段即屬所謂「國庫行政，易使國家
      遁入私法，從而甚至有學者質疑「行政機關不具備私法主
      體之地位」，而否定國庫行政的存在空間（程明修，行政
      行為形式選擇自由──以公私協力行為為例，月旦法學雜
      誌，第一二０期，第四十九頁）。

    ３從而固然承認國家有公、私法行為的「形式選擇自由」，
      也只是允許行政機關允許行政機關在多種公法、私法法律
      形式中，為有效達成行政目的，得選擇其評估最佳之法律
      手段，包含公法與私法之手段，此乃公法上比例原則之具
      體化。但是「自由選擇原則」並非毫無法律界限及限制，
      任憑行政機關主觀選擇何種手段，以躲避公法規範，甚至
      於「公法遁入私法」，均非「形式選擇自由理論」所允許
      ，否則，公法的依法行政原則、權責相符原則、比例原則
      ，均會因為沒有「限制」的形式自由選擇原則，而隨之瓦
      解崩潰（林明鏘，上述文，第四頁）。另有學者進而從人
      民而非行政機關的角度來理解並重新詮釋「形式選擇自由
      」，認為：「選擇自由」更重要的正當化事由，乃因「個
      人助長、提供公共設施以改善社會生活條件，從來不是（
      作為統治團體之）「國家」所特有的任務，它是典型的「
      國家與（人民依私法自治原理自發形成之）「社會」共享
      的領域」，因此當國家介入此一領域事務時，自可利用「
      社會」所運用之行為規範（參見陳愛娥，行政上所運用契
      約之法律歸屬──實務對理論的挑戰，收錄於行政契約與
      新行政法，二００二年，八十七頁）。相信在傳統國庫行
      為分類下的「行政輔助行為」、「行政營利行為」及「私
      法形式的給付行政」。後者因為涉及濃厚的社會福利行政
      ，例如供給人民水、電、瓦斯等基本生活需求之行政義務
      ，所以不論學說或實務均認為仍須受到基本權利、公法原
      理原則的限制，亦即所謂「行政私法理論」，即使係以私
      法形式的行政行為，但其行政行為涉及國家照護人民的給
      付行政，自難脫免公法上限制，仍應遵循依法行政原則，
      不容許遁逃至私法領域的契約自由，隨心所欲之緣故。

    ４綜上所述，即使經由本案訴訟程序的調查及舉證，原告提
      出諸多證據，欲證明當初係以私法上貸款契約的形式來發
      放、給付系爭款項。惟一方面此係出於行政機關對於依法
      行政原則的狹隘理解，誤以為自己依法無權發放系爭給付
      ，所以才會意圖選擇或至少以私法形式掩飾實欲發放「補
      助」的公行政義務作為（此詳後述）；另方面係因為發放
      方式因為指定特定金融機構辦理，本件係由華南商業銀行
      承辦，試問：銀行要拿錢出來給民眾，在銀行有限的想像
      空間裏，除了「消費借貸契約」，還會有第二種選擇嗎？
      所以本案原告想的就是將雇主積欠給勞工的錢，由國家給
      付，至於甚麼方式給付、如何給付，只要不違背法令，均
      非原告在意範圍，而所委託的銀行如何發放，甚且與人民
      簽立如何之書面，就更非原告所在乎。從而形式上、外觀
      上看起來是「消費借貸契約」，但其實質內容、標的、目
      的，如前所述，即使原告主觀上意欲選擇私法形式，但仍
      不影響本件經判斷屬公法上行政契約性質。

五、系爭「關廠歇業失業勞工就業貸款契約」於兩造間不成立
（一）系爭契約未有雙方意思合致不成立
      契約雙方意思表示合致，契約始成立。系爭契約既標明是
      「貸款契約」，最重要的意思表示合致即被告欲向政府或
      銀行借貸特定款項之金錢，而原告亦同意。惟查系爭契約
      是因為雇主惡意關廠，迫使勞工走上街頭，甚至徒步上高
      速公路，集體臥鐵等各種激烈抗爭，曾茂興甚且為此判刑
      入獄，要求政府出面解決未盡監督雇主之責，業如前述。
      結果政府解決的方式是借貸金錢給勞工？正如學者所言，
      勞工豈有以絕食、臥軌等激烈抗爭手段，竟只為了要求政
      府或銀行借錢給他們之理？是被告一再堅稱系爭給付為其
      等應得之退休金、資遣費權利，原告無權向之請求清償，
      並非無據。換言之，勞工們當年的真意是在向政府「索討
      」他們多年來辛勞的血汗錢，哪有可能只是要求政府借錢
      給他們，還須依約清償之理？從而雙方是否有系爭「貸款
      契約」的合意，不能僅憑系爭「書面契約」之存在與簽名
      ，而不去探究十六年前發生的事實。去脈絡化的思考或鋸
      箭式的調查，均與民法第九十八條規定探求當事人真意的
      意旨不符（參見周伯峰，關廠工人案：不誠信的國家機關
      ？！法律扶助，第四十一期，二０一三年十月，第二十一
      頁）。簡言之，即令原告有借貸之意思表示，但被告顯然
      是出於拿回自己錢的意思表示，雙方對於借貸契約重要要
      素顯未有意思表示合致，契約應自始不成立。

（二）系爭契約係「通謀虛偽」隱藏他項法律關係所生而無效
    １至於系爭契約均有被告之簽名，契約上所載「借款金額」
      被告雖未否認並未取得。何以沒有締結系爭契約之合意，
      原告卻件件取得系爭契約且據以發給系爭款項？一言以蔽
      之，系爭契約為兩造「通謀虛偽意思表示」之結果，其目
      的是要隱藏真正的法律關係（同見解參見周伯峰，上述文
      ）。

    ２如前所述，即使八十六年六月勞委會公布施行「關廠歇業
      失業勞工促進就業貸款實施要點」，並據此指定華南商業
      銀行授權代辦，銀行更據此擬定定型化契約「關廠歇業失
      業勞工促進就業貸款契約」。各關廠失業歇業勞工仍因勞
      委會說是以個人名義貸款，以及雇主未提供擔保申請貸款
      ，持續抗爭不斷（參見貳之一之（一）18、20、21）。足
      見勞工們想的絕非向政府申貸，更別說聯福製衣員工在八
      十六年十二月間，於華南商業銀行桃園分行天天上演抗爭
      （參見貳之一之（一）18、20、22前段）。經本院民事庭
      一０一年度訴字第一二四八號案件審理中傳喚證人即當時
      承辦的華南商業銀行桃園分行經理蔡明育結證稱（略以）
      ：「這批貸款我們認為客戶是聯福紡織公司，因為該公司
      經營不善關閉，負責人就逃避不負責，員工的薪水、退職
      金就沒有著落，所有員工聯合起來有工會帶頭就去勞委會
      抗爭無數次，勞委會為了要解決社會的問題，由勞委會決
      議用貸款的方式貸款給這些員工，解決他們衣食的困難，
      但勞委會不是金融機構不能做授信的業務，就和我們華南
      銀行總行訂約，有授信委託契約的訂立，總行基於紡織廠
      是在龜山，距離桃園分行比較近，所以就行文給桃園分行
      一定要辦理貸款事宜，貸款的總金額我不知道，勞委會到
      底要貸多少金額跟貸給誰我不知道，但勞委會有說要按照
      年資、欠多少薪水，要貸款的金額多少，有編列一個清冊
      給華南銀行總行，華南銀行總行用公文的方式指示我們桃
      園分行要辦理貸款的事情。當時我在總行表示最好不要做
      ，因為他們非常不理性，因為領導工會的頭子到桃園分行
      來抗爭，其實應該找勞委會，卻找到桃園分行來，當時我
      擔任經理我非常難過，他們抗爭的人說勞委會已經撥一筆
      錢來了，你們桃園分行為什麼不發錢，我說勞委會是委託
      我們總行，我們總行是指示我用貸款的方式辦理，大家的
      意見不一致，工會說要拿錢我說沒有辦法，你們要辦手續
      ，第一要先開戶，要這些紡織廠的員工拿身分證一一到櫃
      台開戶，開戶的部份他們有按照規定，但他們開戶之後，
      姿態很高，他們說既然說已經開戶就要給錢，我說不對，
      你們要先來簽訂貸款契約書，還要寫借據，這些弄完之後
      ，不是錢馬上給你，我要呈報到總行，總行認為說和勞委
      會名冊、金額都對，貸款的手續也沒有問題，就由勞委會
      託放的資金解放出來，才可以陸續撥貸，因為有的人開始
      還一直要抗爭不要簽什麼，那是我的錢，經理沒有權利扣
      留，我說這是勞委會或總行的營業部戶頭裡面，不能亂動
      ，手續先辦好之的人就可以先處理，所以就有時間先後，
      有六年的時間貸款要分批來還。勞委會基於借據的法律時
      效當然要追訴，若沒有還的話，這不是華南銀行的錢，是
      勞委會的錢不能打入呆帳，勞委會頂多就是說訴訟費用由
      他們負擔」、「來開戶時是是用抗爭的方式，把我們大門
      都要撞開的方式，當時我們總行說不要開門，但營業時間
      到了，不開門又不行，警察人員也叫我們銀行把門打開，
      我夾在中間，後來警察就規定十個十個一批進來，我們櫃
      台也開放給他們方便幫他們處理，當時固定的三個窗口給
      他們開戶，他們就排隊開戶，開戶的時候，每個人都有拿
      身分證出來給我們核對，他們也有存一些錢約定金額大約
      是一百元，開完戶的人不走，就霸佔我們的營業場所。開
      戶完回去之後，就吵著要領錢，我說還要簽借據、契約書
      ，他們就開始鬧，警察對他們也沒有辦法，他們雖然抗爭
      ，櫃台的女職員很害怕說要請假，我說不行，我說我在第
      一線，如果要打就打我，但是這樣的話事情沒有辦法解決
      ，有一部分的人就靠近我跟我講話，他們說他們是聯福紡
      織的職員比較好溝通，當時我靈機一動，請他們一個一個
      到樓上簽訂貸款契約和借據，這樣他們有聽進去，就有偷
      偷摸摸去做，大概有四、五十位職員辦好手續，整個對保
      、簽約、借據都簽好了，銀行的借貸就有成立，我就將名
      冊送到總行，總行就按照我們這邊的名冊就把錢撥到他們
      的戶頭。保證人就是依照勞委會的默契就是互保。這件保
      人是在台南永康分行對保。這種互保是銀行沒有辦法接受
      ，我們當時只要有完成手續，勞委會就會撥款，這個錢我
      們華南銀行也拿不到，借款人拿自己的印章及開戶的存摺
      到銀行按照領錢的方式把錢領出來，錢領出來，借貸關係
      就成立了。你們當時有無辦理徵信」等語。於本院一０一
      年度訴字第一三四四號案件，同證人蔡明育對於當時如何
      核貸、勞工們如何「妥協」的過程證述更為明確謂（略以
      ）：「這批資金是勞委會的資金，不是華南銀行的資金，
      華南銀行承辦貸款業務是秉承勞委會辦理貸款的委託書，
      因為勞委會不是金融單位，不能辦理放款，所以是用標售
      的方式由金融單位競標，最後由華南銀行標得這項業務的
      承辦，因此勞委會就和華南銀行簽訂委託辦理放款的契約
      ，勞委會的貸款條件是當時聯福紡織公司的員工被積欠的
      薪水，加上公司按月必需提存的退休金做為每人貸款的總
      額，勞委會做成貸款名冊，上面有書寫姓名及金額，交給
      華南銀行，華南銀行持有這些資料，勞委會根據所簽訂的
      契約書，將款項約五億多，整批撥到華南銀行總行營業部
      的戶頭暫存保管，華南銀行在桃園地區有分行，於是總行
      用公文方式指令桃園分行必需辦理這批貸款業務，當然李
      秀金等人士的貸款也是其中的一件、二件而已，所以所謂
      的審核的放款、初審的條件就是依照勞委會指示的名冊及
      指示的條件來做。所謂勞委會的指示及名冊，即指員工被
      積欠的薪水及提存的退休金，每個人年資不同，金額就不
      同。華南銀行只是受託委託辦理的業務，華南銀行沒有辦
      法拒絕，就是按照勞委會的名冊等，只要有開戶，且是聯
      福紡織公司的職員，另看其被積欠的薪水及提存的退休金
      是否符合，如果符合，我們會要求另外簽訂借款申請書、
      保證人也要簽約定書、借據」、「當初因為是地方上有在
      選舉，縣長是呂秀蓮，她做了一個動作，發函給每一個聯
      福紡織公司的職員，持公文到華南銀行辦理借款及領款的
      事情，這個公文讓華南銀行陷入困境，因為他們拿這個公
      文做為憑藉，說縣長叫我們來領錢的，實際上這和縣長無
      關，因為這樣來華南銀行抗爭，鬧得很兇，一開始他們也
      不簽借據、約定書，什麼都不管，說是縣長叫他們來的，
      後來到銀行營業廳示威、抗爭，整個營業廳無法做日常營
      業工作，當時桃園警察局有派很多警力維持現場秩序，雖
      然舉警告牌，請他們退場，但是一點效用都沒有，總行管
      理單位也派很多人員到分行，和這些抗爭的領導人士說明
      溝通，但一點成效也沒有，這種情形維持一個星期以上，
      當時我身為經理，認為這種對抗不是辦法，於是和放款的
      工作人員商議先找聯福紡織公司內從事文書、出納、總務
      、會計等工作人員和他們溝通，他們是較為理性的一群，
      銀行馬上將開戶資料、借款申請書、約定、借據等文件交
      給那些人，希望他們填好資料，每個人並找好二個保證人
      ，到銀行授信部門正式辦理借款手續，這一個消息馬上獲
      一批員工好的回應，銀行工作人員就趕快加班處理這些資
      料，建立授信檔案，造具名冊，完畢後送到總行複審，當
      然經理要蓋在上面，每一筆主管欄都要蓋我的章，總行才
      會做第二次複審，總行抓住這個機會，以最快的速度審核
      完畢後，將款項逐筆撥到華南銀行桃園分行這些員工的帳
      戶，分行立即以電話通知這些配合的員工們來領款，這是
      第一次的作業程序，李秀金、周良君不是這第一批的人員
      ，他們二人是第二批的人。將資金撥給第一批人員後，請
      求他們做為橋樑，向其他示威的人傳達他們已經領到錢，
      這個動作後有一個好的現象發生，那些每天來銀行抗爭的
      人士，忽然間消失不再抗爭，回覆的訊息是他們也要趕快
      比照辦理，因為有他們抗爭的事情在前，擾亂銀行正常業
      務在後，我打鐵趁熱，親自到聯福紡織公司，找他們的公
      會的領導幹部商談，要借款可以，不必要再到銀行，銀行
      很誠懇的每天派五至六個工作人員到聯福紡織公司，希望
      他們派人維持秩序，並且分做上、下午，按照他們工作的
      班分批到聯福紡織公司辦理，手續是連對保的保證人也要
      一起到公司，至於其他放款的作業、申請程序和前面一批
      的人員是完全一樣沒有差別」、「對保勞委會說要符合勞
      委會的條件，不要像銀行一般的嚴格審查，如果這樣嚴格
      審格，則有百分之六十都不合格，所以不需要這樣審查，
      有些還有互保的，只要滿二十歲即可」等語。有兩份筆錄
      附卷經提示兩造陳述意見在卷可證。是足認被告，尤其聯
      福製衣員工初均不願簽名，因為多少意識到似為借貸。惟
      經集體效應，見同事逐步均簽名、對保取得款項後，各勞
      工「心防瓦解」，開始相信乃不用返還之領得系爭金額之
      制式手續而已。

    ３就原告而言，因為誤認當時即九十一年一月二十一日修正
      前就業服務法第二十四條沒有「得發給相關津貼或補助金
      」之明文，出於對「依法行政原則」的狹隘理解，不知道
      此類緊急性、突發性之勞工福利給付行政，即使欠缺具體
      明確之法律授權，於預算足以支應，或如本案有特種基金
      「就業安定基金」之容許下，自無須個別法律之明確授權
      即得為之。此即大法官釋字第四四三號解釋理由書所指「
      關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民
      權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或
      法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然」等語之真諦。
    ４更遑論即使依據當時的就業服務法第二十四條第一項第六
      款，本件被告等面臨雇主突發性的關廠歇業而生活無依，
      當屬「其他經中央主管機關認為有必要者」之致力促進其
      就業對象，而條文所稱「應訂定計畫，致力促進其就業」
      ，即使並無嗣後所增訂即現行法規定之「得發給相關津貼
      或補助金」文字，亦非不能自「致力促進其就業」之法律
      授權，得出發給相關津貼或補助金之行政措施，正如目前
      政府開辦之失業救濟金給付，在失業勞工於一定期間內未
      能及時就業，政府當然必須維持勞工的基本生活，否則何
      謂「致力促進其就業」？本院無法想像。是立法者於此顯
      然委由行政機關自行裁量決定，基於社會國原則、福利國
      原則，發放津貼或補助金，正是最具體有效之行政作為。
      因為國家實質上的金錢補貼，正是對於弱勢且陷於經濟困
      境之失業勞工渡過其眼前難關，安定其生活的公認有效方
      式。很顯然的，就是從當年關廠失業勞工的處理方式所獲
      得的經驗，也就是系爭「關廠歇業失業勞工促進就業貸款
      實施要點」的成功經驗。

    ５是被告當時即使出於發放「津貼或補助金」之想法，亦不
      違背法律保留原則，而與依法行政原則無違。至原告是否
      另意識到自己多年來未依據勞動基準法第七十二條及相關
      勞動法規，確實督促、查核雇主提撥勞工退休準備金及補
      足積欠之資遣費，造成勞工面臨無退休金或資遣費可領的
      困境，而難辭行政怠惰之責，亦非未可想像。從而不論是
      出於對於依法行政、法律保留原則的誤認，或彌補降低因
      為行政怠惰造成對勞工的損害風險，只有透過與勞工締結
      「民事借貸契約」的外觀形式，取得發給款項之依據，也
      可使原告從本來可能被追究責任的與雇主為「共同加害人
      」的身分，搖身一變為「勞工的守護者」。此所以當時的
      勞委會主委許介圭在八十六年五月三十一日「就業安定基
      金第三次臨時會」中要力排眾議，執意動用就業安定基金
      之初衷（參見原告、被告均提出附卷之當日會議紀錄）。
    ６系爭契約根本非「民事借貸契約」性質，尚可自被告所「
      借貸」之金額均非整數，而係包含鉅細靡遺有個位數零頭
      之金額（本件為十九萬二千三百五十六元），且有上限一
      百萬元之限制，此與一般消費借貸契約之貸款經驗顯有不
      符。是此等金額係其等本得向雇主請求的退休金或資遣費
      債權補償（或政府代償）。

    ７至於勞工們從其等自行計算退休金、資遣費再行申請取得
      系爭金額，其等認知係政府代雇主對於勞工的償付，不然
      就是政府的補助。加上原告所屬官員與勞工們協調時，不
      斷以各種方式釋放出日後無需返還、政府會向惡意關廠雇
      主求償的「訊息」。所以勞工們當年是信任政府不會向其
      等求償，至少是會去向雇主追討，才會看著白紙黑字的「
      借貸」契約（更毋論許多將屆齡勞工均識字有限，根本不
      懂他們簽下甚麼），仍簽下系爭契約。從而系爭契約既屬
      雙方通謀虛偽意思表示，依據民法第八十七條第一項本文
      規定，系爭借貸契約之意思表示無效。至所隱藏之他項法
      律行為之規定，方屬本案應適用之法律關係（民法第八十
      七條第二項）。問題是，究竟隱藏之他項法律行為為何？
六、系爭給付屬公法上「社會補償」性質

（一）我國憲法帶有濃厚保護社會、經濟弱勢的「社會國原則」
      色彩，除了憲法前言、憲法第一條及基本國策共同揭櫫的
      民生社會福利國原則外，憲法第一百五十三條第一項更具
      體要求國家應制定保護勞工之法律，實施保護勞工之政策
      。在行政法上就是所謂的福利行政、給付行政。

（二）從憲法與勞動法的脈絡而言。就勞工的生活與就業保障言
      ，國家為改良勞工之生活，增進其生產技能，應制定保護
      勞工之法律，實施保護勞工之政策。又國家應重視社會救
      助、福利服務、國民就業等社會福利工作，對於社會救助
      和國民就業等救濟性支出應優先編列。為我憲法第一百五
      十三條及憲法增修條文第十條第八項所宣示之基本國策，
      進而有保障人民社會基本權之意旨，亦宣示我國為「福利
      國」原則。若從勞動法的本質觀之：「在勞動力的買方及
      賣方的關係天平上，勞動法必須一方面防止雙方的交換條
      件過於對結構上弱勢的勞工不利，另一方面卻也必須兼顧
      的功能，就是維持現有的政治、經濟關係的完整與運行」
      （參見林佳和，勞動與勞動憲法，收錄於部門憲法，元照
      出版，第三六一頁）。質言之，從勞動憲法的觀點，對於
      本件勞工的系爭給付與勞動法的規範本質攸關，一方面是
      國家為了補救工廠惡性倒閉，勞工與資方地位不對等下，
      國家所應負的社會保護與救助義務；他方面，也是國家為
      了安定勞動與經濟市場供需所為的秩序穩定機能。落實在
      勞動實務，乃以「國家以勞動保護之公法監督並必要時制
      裁雇主」及「對勞工為單方給付之行政行為」為其特徵（
      參見林佳和，「關廠歇業失業勞工促進就業貸款契約爭議
      案」法律意見書，第四頁）。

（三）原告支付予被告之系爭給付，與其謂係無意識的履行其「
      社會救助」義務，毋寧實係有意識的踐行「社會補償」義
      務。蓋依據本院前述調查所認定的事實脈絡（參見壹之一
      之（一））。另參以桃園簡易庭所調查，兩造亦不爭執之
      事實謂（略以）：「八十五年八月間起，聯福製衣、福昌
      紡織、東洋針織、耀元電子等多家公司陸續關廠歇業，雇
      主長期未依勞動基準法第五十六條之規定提撥勞工退休準
      備金，並積欠勞動基準法第十七條所規定之資遣費，雇主
      雖為始作俑者，然行政院勞工委員會及直轄市、縣市政府
      因未能依勞動基準法第七十二條及勞工退休準備金提撥及
      管理辦法第十條之規定，有效、確實查核雇主是否依法執
      行上開勞動法令之規定，而可能使勞工失業後陷入無資遣
      費及退休金可資度日之困境。原告所屬勞動部及直轄市、
      縣市政府均難辭其咎。千餘位權益遭受影響之勞工，於八
      十五年底至八十六年間，陸續採取臥軌、阻撓大學聯考、
      軟禁雇主等激烈手段進行抗爭，包括被判處重刑，服刑中
      始經前總統陳水扁特赦之工運領袖曾茂興在內，始引發社
      會關注。是勞動部為解決其於十六年前對於雇主長期未依
      法履行退休準備金提撥義務及積欠資遣費，所未能盡到法
      定監督義務，始有系爭「有因性」的社會補償給付。

（四）何謂「有因性」的社會補償？這要從國家責任體系談起。
      殊不論本件是否成立國家賠償責任，尚須有明確證據證明
      公務員的故意或過失，或構成裁量收縮至零的勞動檢查義
      務的不作為義務違反（大法官釋四六九號解釋意旨參見）
      ，均難認定的難題。且依後述理由七、本院對於法律保留
      原則真諦的闡明，亦難謂有立法不作為的國家損害賠償之
      可能。是以下僅就國家補償責任結合社會法體系觀之。依
      社會法權威學者之研究，可分為三種類型：「社會預護」
      、「社會補償」及「社會扶助與促進」（參見鍾秉正，淺
      介德國社會法院及相關審判權，月旦法學雜誌，第一六六
      期，第七頁以下；蔡維音，社會福利制度之基礎理念及結
      構─以德國法制為中心，月旦法學雜誌，第二十八期，二
      十六頁以下）。社會預護乃是基於事前的防護而設計之制
      度，多以保險制度的形式實施，例如全民健康保險、汽車
      第三人強制責任險等，因此屬「具有先行給付原因的社會
      給付」。社會補償則以回溯到「共同體責任」的理想上，
      亦即係為促進公共福祉而有個人蒙受特別的損害時，共同
      體應予以適當補償的想法。例如我國的犯罪被害人保護法
      對被害人提供犯罪被害補償金、根據藥害救濟法對藥害受
      害人提供藥害救濟給付；根據二二八、白色恐怖受害者補
      償條例對受害者的補償等，都是典型的社會補償給付。國
      家就是或因為壟斷武力，禁止人民武力自力救濟，卻未善
      盡保護被害人，使免於遭受犯罪侵害的義務；或因為批准
      藥物上市，卻無力排除藥物對人體的不良反應；或因為在
      扭曲憲政的時期，以既非合法，又不敢承認是違法的「灰
      色」行為迫害政治異議人士等等因素，對受害人有所「虧
      欠」，才基於社會國社會連帶思維對受害人提供補償給付
      ，它因此是一種有因性給付，或者說原因取向的給付（參
      見許宗力，從社會補償看關廠歇業失業勞工案的法律問題
      ，台灣法學第二三六期，第九十五頁至九十四頁）。第三
      種則是「社會扶助與促進」者，扶助之目的乃為保障人民
      最低生活之物質基礎，例如常見之如各種社會救助；後者
      之促進給付，則是基於政策考量而為的鼓勵或獎勵措施，
      如教育促進、住屋補助等。學者即前大法官許宗力更直言
      ，勞委會對關廠歇業失業勞工提供一定的金錢給付，「只
      是為社會補償增添新例而已」（參見許宗力，上述文，第
      九十五頁）。

（五）與本案類同的台北高等行政法院一０二年度訴字第一六三
      五號等五件判決，亦引用許宗力大法官在釋字第六七０號
      解釋之協同意見書內容，表示：所謂社會補償，即國家本
      於社會國原則的精神，基於衡平性及合目的性之考量，就
      若干人民對國家並無請求權之損失，主動給予一定補償，
      藉以實現社會正義，此類社會補償給予與否，國家有完全
      的裁量空間，人民並無憲法上之請求權可言，補償額度亦
      為單純的政策考量，而不以當事人的實際損失為標準，最
      典型之類型為國家對於犯罪被害人及其家屬所受之損害所
      給予之救濟。又社會補償責任的發展成形，晚於國家賠償
      責任與犧牲補償，其功能在補傳統國家賠償責任與犧牲補
      償責任之不足，因國家賠償責任嚴格限於公務員行為之違
      法、有責，以及行為與損害之相當因果關係，犧牲補償又
      侷限於為公益的特別犧牲，導致某些情形，人民的損害，
      即使與國家的作為或不作為間存有一定因果關係，依然無
      從獲取賠償或補償。有鑑於此，發展出以社會國的社會連
      帶思維作為理論基礎，以求彌補對人民的虧欠。又因為「
      社會補償」乃具「有因性」之社會福利措施，係以特定事
      件產生之損害為補償給付，此與「社會促進」之「無因性
      」社會救助，目的純粹在扶助弱勢有別。又社會補償不在
      乎全額之補償、亦不追究補償與賠償嚴格界分之有責性與
      無責性，就法律保留原則言，亦無嚴格強調法律或授權命
      令間之區分，例如關於授權明確性之要求（釋字第七０五
      號陳新民大法官不同意見書亦可資參照。

（六）本案給付的「社會補償」的定性對系爭勞委會提供的金錢
      給付是否須有法律保留之適用即有關鍵影響。誠然，作為
      法源的行為時就業服務法第二十四條只規定主管機關對特
      定社、經弱勢身分者，應訂定計畫，促進其就業，安定其
      生活。因用語概括、抽象，所以計畫內容如包含一定金額
      之給付，其給付性質可能是貸款，也有可能是津貼、補助
      金等等，而給付之目的，可能是「社會補償」，也可能是
      單純的「社會促進」，全部都可以為行為時就業服務法第
      二十四條所涵攝。既然「社會補償」目的在彌補國家對人
      民之「虧欠」，相對於單純「社會促進」，其給付之條件
      絕不可能比較差，則系爭勞委會對關廠歇業失業勞工提供
      之給付，只要目的在「社會補償」，其給付之定性就較難
      想像屬所有給付種類中條件最差的貸款。（參見許宗力，
      上述文，第九十六頁），與司法院釋字五四０號解釋所指
      涉「辦理國宅出售、出租」以及「健保紓困貸款」等不涉
      及「國家怠責虧欠」之單純授益給付行政，實有本質上之
      不同，尚難比附援引。再者，系爭給付果如勞委會所主張
      ，屬消費借貸，就表示其法律關係迄今依然進行中，則以
      現行就業服務法第二十四條的規定與之比較，透過兩者比
      較，更可以清楚顯示出以消費借貸選項定義系爭給付的不
      合理與不公平。蓋根據「現行」就業服務法第二十四條的
      規定，國家對有就業意願之獨立負擔家計者、中高齡者、
      身心障礙者、原住民、長期失業者，或其他中央主管機關
      認為有必要者，應訂定計畫，致力促進其就業，「必要時
      ，得發給相關『津貼』或『補助金』」。則既然屬「社會
      促進」性質的無因性給付（國家無義務違反），都已經採
      對受領人較有利的「津貼」或「補助」，若是在關廠歇業
      失業勞工的情形（國家有義務違反），無視於其之所以有
      受保護需要，甚至還與國家怠於監督義務的不作為存有一
      定因果關係，其給付具有彌補「虧欠」的補償性質，反而
      將其定性為條件更差、對相對人較不利的「借貸」，豈不
      輕重失衡，造成法制體系錯亂，而違反體系正義，違反平
      等？（許宗力，前述文，第九十六頁）

（七）就事實認定而言，本案早在八十七年三月二日監察院即有
      調查報告之調查意見指出本件原告的確有法令監督上的疏
      失（略以）：

    １查依勞動基準法第五十六條規定，雇主應按月提撥勞工退
      休準備金，專戶存儲，事業單位如未依規定提撥，當地主
      管機關依同法第七十九條規定可處二千元以上二萬元以下
      之罰鍰，處罰後仍未改善者，當地主管機關得再處罰。另
      依同法第七十二條規定「中央主管機關，為貫徹本法及其
      他勞工法令之執行，設勞工檢查機構或授權省市主管機關
      專設檢查機辦理之；地方主管機關於必要時，亦得派員實
      施檢查」，勞工退休準備金提撥及管理辦法第十條規定「
      當地主管機關或勞工檢查機構對各事業單位提撥勞工退休
      準備金情形得派員查核，如有不合規定情事，應依法處理
      」。及違反勞動基準法罰鍰案件處理要點第二點規定「勞
      工檢查機構檢查發現違反本法案件，應依第七十九條、第
      八十條規定處以罰鍰事項時，應即備函連同有關文件資料
      移送主管機關」。可知全國七個勞動檢查機構及各地主管
      機關，法律均賦予其檢查各事業單位是否有違反勞動基準
      法之權責；違反者之處分則為各地主管機關之權責。

    ２監察院甚且以其調查之個案即聯福製衣，關廠前三年有關
      勞工退休準備金之提撥情形臚列如下：(1) 八十三年度（
      八十二年七月一日至八十三年六月三十日）共  繳納二百
      二十二萬八千七百五十九元，其中八十二年八、九、十、
      十二月共計四個月未提撥。(2) 八十四年度（八十三年七
      月一日至八十四年六月三十日）共繳納一百八十四萬五千
      八百四十七元，其中八十三年七、九、十一、十二月及八
      十四年一、二、四月共計七個月未提撥。(3) 八十五年度
      （八十四年七月一日至八十五年六月三十日）共繳納一千
      二百四十九萬七千五百一十三元，其中八十四年七月及八
      十五年三月共計二個月未提撥。

    ３依監察院指出：惟桃園縣政府勞工局僅於八十三年二月二
      日依據臺北市政府勞工局勞工檢查所八十三年一月二十五
      日（83）北市工檢一字第一０００號函移送聯福製衣股份
      有限公司違反勞基法第五十六條（未依法提撥勞工退休準
      備金），以（83）府勞動字第二五五七七號函處罰該公司
      罰鍰新台幣六千元。且認為依據勞動基準法第七十二條第
      一項末段「地方主管機關於必要時，亦得派員實施檢查」
      及勞動檢查法第五條第一項末段「勞動檢查機構認有必要
      時，得會同縣（市）主管機關檢查」等兩項法令，並未賦
      予地方主管機關主動檢查權，同時以檢查機構檢查員均接
      受專業訓練，並經法令賦予專責檢查，地方主管機關除因
      勞工檢舉或爭議之個案事件，前往事業單位了解外，相關
      勞動條件之檢查，均由檢查機構負責查察後，再移送縣市
      政府處理，桃園縣政府勞工局曲解法令，從未就中央信託
      局定期提供之有關事業單位勞工退休準備金之提撥情形確
      實查核，並就違反之事業單位依法按月處分，造成聯福製
      衣股份有限公司關廠，資方積欠勞工退休金及資遣費達新
      台幣一億八千餘萬元，勞工四處陳情，並引發該公司員工
      臥軌抗議之重大社會治安事件。桃園縣政府勞工局明顯怠
      忽勞動基準法第七十二條及勞工退休準備金提撥及管理辦
      法第十條所賦予之職責，應切實檢討改進。

    ４監察院另指出與本案相關涉及所有勞動檢查制度的其他缺
      失警訊：按行政院勞工委員會提供全國七個勞動檢查機構
      ，從七十七年度起至八十六年度為止有關勞工退休準備金
      提撥之專案檢查共排定檢查家數二萬九千零四十五家，實
      際檢查二萬九千零三十七家，而違反規定移送主管機關處
      理者合計五千三百二十三家。至八十六年五月份止適用勞
      動基準法之事業單位約二十萬家，而勞工退休準備金之提
      撥情形，依中央信託局提供之資料至八十七年一月十五日
      止僅有二萬九千零一家設立基金帳戶，其中提撥率未達百
      分之二計有一萬七千八百二十四家（佔百分之六十一點四
      十六）。本案聯福製衣股份有限公司所僱員工有三百多人
      ，係屬大型事業單位，自八十二年七月一日自由決定，依
      中央信託局提供之資料至八十七年一月十五日止計有二萬
      九千零一家設立基金帳戶，其中提撥率未達百分之二計有
      一萬七千八百二十四家（佔百分之六十一點四十六），提
      撥率為百分之二共計九千零八十八家（佔百分之三十一點
      三十四），提撥率超過百分之二者共計二千零八十九家（
      佔百分之七點二），提撥率達百分之十五共計一百五十二
      家（佔百分之零點五十二），提撥率超過百分之十五共計
      四家（佔百分之零點零一），提撥率並未嚴格審定，導致
      倒閉之事業單位有退休準備金不足或根本未提撥退休準備
      金，而產生如聯福公司無法支付勞工退休金之情事，行政
      院勞工委員會未能依各企業實際情形訂定提撥率且切實執
      行，是為重要因素之一，應速檢討改進。

（八）至於此社會補償之給付依據於何時發生？亦即如認系爭契
      約不成立，則於何時有何種行政行為，例如是否行政處分
      之作成以為發給補助之依據？殊不論原告機關係以外觀上
      為借貸，本院認為屬公法上行政契約之系爭契約為依據，
      雖經本院認為契約不成立，但無損於原告仍有單方意思表
      示隱藏有發給補助處分之意思，而足以轉換為有效行政處
      分（林佳和類此見解，參見氏著，「關廠歇業失業勞工促
      進就業貸款契約爭議案」法律意見書，第十四頁）。退萬
      步言之，系爭給付發放之流程，係由被告即關廠勞向直轄
      市及縣（市）政府申請，經直轄市及縣（市）政府審查其
      資格及貸款金額後，核轉由原告核定，原告再交由華南銀
      行辦理徵信，復提送關廠歇業失業勞工促進就業貸款審核
      小組辦理複審，經審查同意核貸後，將核准貸款名冊函送
      直轄市及縣（市）政府，並由直轄市及縣（市）政府另函
      知被告辦理貸款事宜，有卷附系爭貸款要點第十、十一點
      規定可知。足認在原告所屬關廠歇業失業勞工促進就業貸
      款審核小組複審同意核貸後，將核准貸款名冊函送直轄市
      及縣（市）政府時，即發生領取系爭補助之直接法律效果
      ，至直轄市及縣（市）政府函知被告至華南商業銀行辦理
      貸款事宜者，僅係將該行政處分之法律效果轉知，尚無實
      質上准駁權限。是解釋上不能謂無補助行政處分之存在。
（九）綜上所述，系爭給付屬公法上「社會補償」性質，補償額
      度純屬政策考量，既非借貸性質，原告對此無請求權。所
      請既無理由，自應駁回原告之訴。

（十）附帶惟必須強調者，系爭類此案件之被告勞工，並非欠錢
      不還之人，其等當年簽署之「契約」，僅係其等為領得應
      有之金額，不得不然之舉。相反的，原告機關自始對於系
      爭給付即無請求權。類此案件勞動部已決定全面撤回起訴
      ，不再向被告求償，固值贊許。惟似乎係以罹於時效為由
      ，而非坦承自始無請求權。從而原告於一０三年四月三日
      頒布之「勞動部退還關廠歇業失業勞工促進就業貸款清償
      款補助要點」，其中第一點規定「對於公法上請求權因時
      效完成而消滅後之案件，主動撤回訴訟，並返還清償款」
      即有商榷餘地。而第一點後段另規定「基於平等原則，為
      使本質上相同依貸款要點簽訂貸款契約，且於公法上請求
      權時效內依貸款契約、民事確定判決或與確定判決有同一
      效力之執行名義而清償之貸款勞工，皆能為相同退款之處
      理，以提升勞工福祉」等語。其單以時效為基礎的平等原
      則為理由，恐反有不合理之差別對待。如全案係以原告自
      始無請求權，即原告先前獲得之給付，乃無法律上原因而
      受利益，應依據公法上不當得利法律關係，返還勞工，始
      符法理。

七、本案突顯有必要再為闡釋法律保留原則真諦的必要
（一）查類此案件總計三百餘件、六百餘人，原告一方面堅持「
      依法行政」原則，執意大規模提起如本件的此類訴訟，他
      方面卻又因為此類訴訟造成社會輿論沸沸揚揚之際，針對
      此類訴訟特於一０二年四月十八日發布「關廠歇業勞工貸
      款補貼實施要點」，第一點規定：「行政院勞工委員會（
      以下簡稱本會）為賡續落實關廠歇業失業勞工促進就業貸
      款實施要點（以下簡稱促業貸款要點），保護弱勢勞工之
      照顧義務，爰針對關廠歇業之貸款勞工未完全清償者提供
      補貼，以安定其生活，特訂定本要點」。首先，只補貼所
      謂貸款勞工「未完全清償者」，對於先前「已清償完畢者
      」－不論是否縮衣節食、貧困無依而仍還款者－分文未予
      補貼的合理差別待遇的正當性何在？已生疑義。此外，隨
      著社會抗爭的急遽升高，勞動部復陸續於五月八日、六月
      二十八日多次降低補貼申請門檻，並一再提高補貼成數。
      從原來必須限於經濟困難，到後來取消此限制門檻；補貼
      成數也從符合特定條件，分別補貼三成、六成、九成，提
      高到五成、七成、九成，到目前幾無條件限制及高比例的
      補貼成數：只要貸款人未滿四十五歲者，補貼七成；年滿
      四十五歲以上未滿六十五歲者，補貼八成；已死亡或年滿
      六十五歲以上者，補貼九成；甚且如符合其他特殊事由，
      仍得於上述補貼成數，再予以提高補貼比率（關廠歇業勞
      工貸款補貼實施要點第四點參見）。另依據該要點第六點
      第一項規定：「核定補貼之申請人採一次清償貸款時，應
      依據核定補貼額度依限完納自償部分，並取得繳款證明後
      ，由本會將核定補貼款項直接撥付就業安定基金專戶」。
      足認勞委會當初由就業安定基金撥付給華南商業銀行專戶
      ，以「貸款」名義給付給關廠歇業勞工的系爭款項，在司
      法訴訟過程中，又另依「關廠歇業勞工貸款補貼實施要點
      」，以低門檻、高成數的補貼方式，僅象徵性的清償極少
      比例，實質上形同不必還款而終結。如此國家機關非啟訴
      訟不可的目的何在？又何以一０二年四月十八日發布（同
      年六月二十八日修正）「關廠歇業勞工貸款補貼實施要點
      」，得以就業安定基金的專款補貼特定關廠歇業勞工，無
      庸返還；但早在八十六年七月十日所發布之「關廠歇業失
      業勞工促進就業貸款實施要點」，同樣自就業安定基金提
      撥專款給予同批關廠歇業失業勞工，卻必須解釋為「借貸
      」，而非返還不可？
（二）須知，包括本件被告在內之關廠歇業失業勞工，其等正因
      為確信十六年前是接受政府機關代償或補貼，所以並無清
      償義務，此亦經本院認定如前。類此關廠勞工正係不願背
      負「欠錢不還」的惡名，其中或許更有勞工係因被迫對簿
      公堂而感難堪，始寧選擇以和解撤回訴訟終結。總之，本
      案訴訟有助行政機關對於福利給付行政中，法律保留原則
      應如何操作的正確認識，此不僅涉及重要的法律原則判斷
      ，更與勞工福利政策如何推行有重大影響。本院因而曾否
      定行政機關以公款挹注為前提，而與被告人民以訴訟外和
      解方式撤回本件訴訟為由，不准原告撤回訴訟。其重要理
      由之一即在於，本院欲釐清發生在十六年前的「給付」，
      與十六年後的上述訴訟終結之「補貼」究有何異？以使關
      廠歇業失業勞工不致陷入社會指摘由國家動用公款解決其
      等債權債務的道德危機傷害。正如美國已故法學大師德沃
      金(Ronald Dworkin)在其曠世名著「法律帝國」一書中，
      在第一章「法律是什麼？」開宗明義提到的：「訴訟在另
      一面向上的重要性，是無法以金錢、甚至以自由來衡量。
      法律行動無可避免有著道德面向，因而永遠有著某種獨特
      形式之公共不正義的危險。法官非僅必須決定誰應該擁有
      什麼，而且還必須決定誰循規蹈矩、誰盡了公民責任、以
      及誰刻意或因貪婪或感覺遲鈍而無視自己對他人的責任，
      或誇大別人對他的責任。如果這樣的判斷不公平，社群就
      會對成員中的某人造成道德傷害，因為這個判斷在某種程
      度上為他貼上了不法之徒的標籤」（參見Ronald Dworkin
      ，法律帝國，李冠宜譯，二００二年九月，第二頁）。
（三）按九十一年一月二十一日修正前就業服務法第二十一條規
      定：「主管機關對左列自願就業人員，應訂定計畫，致力
      促進其就業：一、負擔家計婦女。二、中高齡者。三、殘
      障者。四、原住民。五、生活扶助戶中有工作能力者。六
      、其他經中央主管機關  認為有必要者。前項計畫應定期
      檢討，落實其成效」，固僅抽象規定主管機關對相關人員
      「應訂定計畫，致力促進其就業」。九十一年修正後就業
      服務法第二十四條第一項，在舊法「應訂定計畫，致力促
      進其就業」之後，加上「必要時，得發給相關津貼或補助
      金」之文字。實係立法者就原條文「致力促進其就業」的
      具體化措施的例示而已，蓋舊法所稱致力促進其就業等語
      ，究屬抽象，如何致力？如何促進？立法者顯然係委由行
      政機關自行裁量決定，基於社會國原則、福利國原則，以
      發放津貼或補助金，正是最具體有效之行政作為。因為國
      家實質上的金錢補貼，正是對於弱勢且陷於經濟困境之失
      業勞工渡過其眼前難關，安定其生活的公認有效方式。很
      顯然的，就是從當年關廠失業勞工的處理方式所獲得的經
      驗，也就是系爭「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要
      點」的成功經驗。勞委會將當時的就業服務法第二十四條
      適用在關廠歇業失業勞工身上，顯然是將關廠歇業失業工
      人視為該條第一項第六款所稱之「其他經中央主管機關認
      為有必要者」。

（四）授益行政與非授益行政之法律保留密度不同。十六年前發
      布施行「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點」作為
      社會補償依據即為已足，實無須服務法第二十四條第一項
      另有「得發給相關津貼或補助金」之具體文字以授權。如
      前所述，我國憲法帶有濃厚保護社會、經濟弱勢的社會國
      色彩。在行政法上就是所謂的福利行政、給付行政。國家
      發放補貼予弱勢人民，屬授予利益的給付行政行為，傳統
      見解認為給付行政行為無需法律保留，亦即既非侵害行政
      ，自不用法律依據或授權，國家本於其職權自得決定。惟
      給付行政畢竟涉及分配正義的問題，從而晚近以為，常態
      性的給付，例如追求特定公益目的下，長期性、廣泛性的
      制度，仍以有法律依據為宜，以利編列預算；惟突發性緊
      急狀態下的特定給付，自無須法律依據。此等法律保留的
      密度，可參考釋字第四四三號解釋理由書所指出的「層級
      化保留」理論：「至何種事項應以法律直接規範或得委由
      命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內
      容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸
      如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法
      定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利
      之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關
      發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；
      若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主
      管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或
      輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受
      法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共
      利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之
      必要，乃屬當然」。如就是要找出系爭給付的發給依據，
      ，也是低密度的法律保留，當時就業服務法第二十四條第
      一項的「應訂定計畫，致力促進其就業」即為依，而所謂
      的「計畫」就是「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要
      點」；所謂的「致力促進其就業」就是發放補助金或津貼
      ，當年的行政作為就是「必要時發給相關津貼或補助金」
      。現行法明定此種必要方式，就是將早年的作法予以明定
      及落實，更不排除有其他常態性給付而有預先編列預算之
      想法。但無論如何，就是不能解釋為，沒有明定該等字眼
      的舊法，行政機關就不能做。
（五）十六年前「突發」的大量雇主惡性關廠，勞工的退休金與
      資遣費一夕之間成為幻影，勞工求償無著，致受損害。業
      如前述事實欄脈絡可循。當時勞委會出面訂定所謂「關廠
      歇業失業勞工促進就業貸款實施要點」，發放補貼，其要
      點第一點即指明法源依據正是當年的就業服務法第二十四
      條，當時雖僅有抽象的「應訂定計畫，致力促進其就業」
      ，若從憲法的高度觀察，就會發現該筆給付是國家出自社
      會國原則「人飢己飢、人溺己溺」的社會連帶思維。既屬
      給付行政，又是突發性、臨時性及緊急性之給付，更無從
      要求法律保留，所以自行發布「關廠歇業失業勞工促進就
      業貸款實施要點」即得作為發放依據，更遑論本件已有「
      應訂定計畫，致力促進其就業」之概括規定足為依據。此
      外，此一補貼行為更有落實憲法第一百五十三條保障勞工
      生活之基本國策意旨與要求，焉能謂國家無此公法上之義
      務？更何況國家之所以要出面提供一定的金錢給付，不單
      單是基於社會國保護弱勢的社會連帶思維，還有一個關鍵
      因素，即關廠歇業失業勞工之所以領不到退休金與資遣費
      ，究與勞動檢查機關對雇主長期未依法履行退休準備金提
      撥義務，未能盡到法定監督義務，有一定因果關係，業如
      前述。因此以憲法社會國社會連帶意旨的觀點來解讀，勞
      委會提供的金錢給付應進一步定性為一種補破網的補救措
      施，即使未到賠償，也具有補償性質，目的在彌補國家對
      受害人的「虧欠」（參見許宗力，上述文，第九十六頁）
（六）包括諸多認定本件屬民事事件的民事庭裁定及判決，均與
      原告機關一樣，誤解「法律保留原則」的真諦，除認為行
      政契約必須有法律依據始得締結，因而否認系爭契約屬公
      法性質，更誤會倘不如此解釋，原告十六年前發給的系爭
      給付就無法律依據而有違法律保留原則。實則其屬發放補
      助之授予利益行政處分，原則上自無須法律授權，只要不
      牴觸現行法律之禁止規定，符合法律優越原則已足。而行
      政程序法第一百三十五條：「公法上法律關係得以契約設
      定、變更或消滅之。但依其性質或法規規定不得遞約者，
      不在此限」之規定，即採取「除外說」的法律優越原則，
      無待法律授權即足締結行政契約包括替代授益行政處分之
      行政契約，業如前述。是不論十六年後依據要點的「補助
      」或十六年前以「消費借貸契約」掩藏的「補助」都是合
      法正當的行政作為，更是國家體現保障勞工的實踐福利國
      原則的具體作為。十六年前從發放補助的角度，沒有做錯
      ，只系爭契約是一個「美麗的錯誤」，但十六年後竟然據
      此向勞工提起訴訟索討本屬勞工之財產，就真的成為一個
      錯誤的政策決定，源自於行政機關對於法律保留原則的誤
      解明顯。換言之，即使當時以系爭契約為發放依據，只要
      該契約沒有貸款或勞工應返還之約款記載，相信該紙行政
      契約，勞工會樂意且誠心簽署，而勞委會也能真正成為「
      勞工的保障者」，不似現在淪為勞工眼裏的加害者。期盼
      藉由本案爭議的落幕，勞動部能深切體認社會補償之重要
      性，進而推動其他法制的健全發展，諸如勞動基準法第二
      十八條的修法或甚至直接落實。蓋是否另向雇主代位求償
      ，與先行給付勞工社會補償，殊屬二事，且得併行不悖。
八、保障人民憲法上財產權的意義
（一）一場必須從十六年前說起的為財產權而奮鬥的故事。回顧
      關廠勞工數以千計奉獻青春歲於同一家公司，臨到頭卻獲
      得雇主無情關廠倒閉之對待，每每看見其等在各關鍵時刻
      、重要事件上的各式血淚抗爭，諸如夜宿行政機關、拘束
      雇主自由，乃至臥軌、肉身走上高速公路，甚至無限期的
      絕食抗議。聯福製衣員工近百人（且多為女工）更因臥軌
      抗爭而遭判刑。令人深刻體認「為權利而奮鬥」的真實意
      義，卻又如此代價慘烈。本案是財產權的訴訟，國家表面
      上看似在乎國庫收入，實則隱含不願擔起行政責任，甚或
      法律或政治責任之動機，而被告勞工們看似，至少或許一
      開始是為捍衛自身財產權，但隨著每次不論是雇主的絕情
      ，或看盡國家的不義對待，此財產權的爭訟早已昇華為一
      場為尊嚴奮鬥的戰爭。正如李建良老師所言：「對於交付
      權力給國家的人民來說，金錢是求溫求飽、安身立命的物
      質基礎，唯有生活不虞匱乏，才能雍然從容、俯仰自若，
      將生命推向精神文明的層次；掙扎於存活邊緣，在社會底
      層殘喘，卻還要面對手握權錢者的要債，真不知伊於胡底
      …」（李建良，金錢與權力，臺灣法學雜誌第二二八期，
      總編隨筆，二０一三年七月十七日）。

（二）更令人不禁想起大法官釋字第四００號解釋，早將保障人
      民財產權，提升至實現人性尊嚴之意義：「憲法第十五條
      關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之
      存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭
      受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格
      及維護尊嚴」。惟何謂「實現個人自由、發展人格及維護
      尊嚴」？存在主義大師卡繆(Albert Camus)一語道破：就
      是「快樂」兩字。

（三）卡繆在其名著「快樂的死」中，藉由主角梅爾索的一位富
      有但因失去雙腳，終身不快樂的友人薩格勒斯的話，說明
      甚麼是「快樂」：「人沒有錢不可能快樂。就是這樣。我
      不喜歡方便行事，也不喜歡多愁善感。我喜歡把事情看得
      清清楚楚。所以呢，我發現某些菁英分子，他們精神上自
      命清高，以為金錢不是快樂所必要的。那很蠢，不是真的
      ，而且某種程度上是懦弱的」；「梅爾索呀，對於一個出
      身良好的人而言，快樂從來不是件複雜的事。只需要把一
      切的命運重拾在握，憑的不是放棄的意志，一如很多假偉
      人那樣，而要憑追求快樂的意志。只不過，達到快樂，需
      要時間。需要很多時間。快樂本身也是一種漫長的耐心。
      在幾乎各種情況下，我們耗盡一生去賺錢，但明明該用錢
      來賺取時間。這個呢，就是向來唯一讓我感興趣的問題。
      它很明確，很具體」（卡繆，快樂的死，梁若瑜譯，麥田
      出版，二０一四年四月，第六十頁）。貧困的梅爾索後來
      謀殺了薩格勒斯，拿走他的財產。梅爾索後來變得富有，
      但是否快樂？

陸、本件主要爭點事證已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴
    訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必
    要，併予敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百三十
六條、第九十八條第一項前段，判決如主文。
中    華    民    國    103     年   4    月    18    日
                  臺灣桃園地方法院行政訴訟庭
                        法  官  錢  建  榮
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀，上
訴狀並應記載上訴理由，表明關於原判決所違背之法令及其具體
內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實，其未表
明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴
狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本），並應繳納上訴費新臺
幣3000元。

中    華    民    國   103    年    5     月    6     日
                        書記官  劉  宗  源

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判決書有些標點符號多打了，看來沒有校正到
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et0302121432
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