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                        新加坡政治的逆向參與機制

               作者：歐樹軍 (中國人民大學國際關係學院)

政治參與有兩個相反的方向：“走進去”與“走出來”。前者是人民走進政策制定“黑箱
”，直接或間接影響决策者；而後者，即所謂“逆向參與”則 是决策者走出來，深入人
民大衆，與人民打成一片，瞭解民情，聽取民意，吸取民智，實行民决。新加坡通過搭建
遍及社會每個角落的組織網絡，物色具有奉獻精神的基層領導，構築全面照顧人民基本
需求的制度機制，並與選舉政治有機結合，建立了行之有效的逆向參與機制。


細密的基層組織網絡

華人在新加坡社會中占有多數，是人民行動黨的主要政治支持力量。1954~1960年間，黨
內左翼是行動黨與農村基層民衆之間的橋梁。但在 1961年，左翼宣布退出行動黨，另組
“社會主義陣綫”，人民行動黨的社會基礎大爲削弱，在訪問選區爭取選票時常常受到民
衆冷遇，黨內領導層因此决定學習左翼的做法，搭建基層組織網絡，爭取大多數華人的政
治支持。

人民協會、勞資政委員會和民情聯絡組是新加坡基層組織網絡的三個節點，分別對應基層
居民、基層工人和政府公共服務的消費者，直接接觸各階層民衆，掌握民情，收集民意，
聽取民智。

1.人民協會
人民協會是整個基層組織網絡的核心節點，初建於1960年7月1日，經過十年耐心經營，中
堅組織和底層組織不斷擴展，1970年初步形成了一張覆蓋全國的人民協會基層組織網絡(
以下簡稱人協網)。形式上，人協網繼承了英國的基層治理經驗，接管了殖民者留下的28
個社區中心。實質上，人協網將共産黨的逆向參與機制注入社區中心，重建了基層政治。

1960年8月20日，李光耀在自治邦總理就職典禮上宣布擴建社區中心計劃。今天，新加坡
共設有107個社區中心，覆蓋和融合不同種 族、語言、宗教、年齡和收入群體的全體國民
，减弱城市化所導致的人與人之間的陌生感，重建左鄰右舍、情誼互助的熟人社會關係，
爲基層民衆的生活注入了活力。

人民協會整合了原來的宗鄉會館、商會、休閑俱樂部以及藝術與社交活動團體，針對不同
群體、階層的民衆，建立了1800多個基層組織，讓它們在社區民衆俱樂部領導下活動，組
織和動員人們參與社區活動，並解釋政策、傳達民意。這張全面、嚴謹、周延的基層組織
網絡，呈現爲金字塔結構。這些基層組織將不同年齡、種族、收入的群體整合在一起，爲
之提供衣食住行用方面的種種便利，每個家庭、每個居民的生活得到全面周到、細緻入微
的照顧。有這樣的執政機制，自然大大削减了反對派産生的土壤。

每個社區中心均由管理委員會負責日常運作，服務1.5萬戶，約有5萬人。管理委員會由基
層社區的村長、宗族、商業與宗教團體代表組成。後來， 社區中心管委會成爲所有社區俱
樂部的管理者和各類基層事務的處理者。社區中心向基層民衆提供各種休閑(健身、檯球、
茶室等)和學習機會(如縫紉、烹飪、電器維修等)，也負責收集有關全國性事務和政策的民
衆反饋意見，還充當社區居民的緊急避難所。

人民協會龐大而細密的組織網絡，是新加坡國家 機器中樞神經系統的一部分。如果把新加
坡看作一個人體，社區民衆俱樂部就是它的骨架，住在裏面的人是它的肉體，公民咨詢委
員會是它的神經中樞，民衆俱樂部管委會、居民與鄰里委員會和社區發展理事會就是它的
脊髓，社區民衆俱樂部將基層人民的喜怒哀樂接手、分析、處理、綜合，並傳遞給中樞神
經，也就是總理公署，促使最高决策者對社會問題作出合理的判斷，制定適當的政策。

2.勞資政三方委員會
新加坡政府認爲“只有和諧的工業關係，才能造就良好的投資環境”，因此大力推動在全
國職工總會、雇主聯合會與人力資源部之間建立勞資政三方協 商機制，借此協調勞資關係
，維護工業安寧。在這種合作主義機制中，政府居間主導，推行集體談判制度，既限制勞
方的罷工權利，又防止資方任意解雇勞動者，保障勞動者的就業權。勞資政三方建立合作
關係，使政府可以有效制定和推行各種有彈性的工資政策；既可以在經濟形勢好的時候，
促使資方讓利，讓工人分享經濟成果，也可以在經濟不好的時候，說服工人减薪，大家共
度難關；既有助於吸引外資和經濟轉型，也有助於穩定就業人口與經濟秩序。1970年代至
今的40年時間裏，新加坡幾乎沒有發生過罷工事件，這個結果並不是靠武力壓服而來的，
而正是靠這套勞資政協商的合作主義機制實現的。


3.民情聯絡組

1980年代初期，新加坡已經完成了工業化，對現狀不滿、希望換人做做看的年輕選民人數
增加，他們對執政黨的忠誠度下降，導致人民行動黨在 1984年大選中得票率下降了12.6%
，執政者認爲這是因爲政府在制定政策時沒能更好地瞭解民情，聽取民意，因此於1985年
4月15日成立了民意處理組，2006年更名爲民情聯絡組。

民情聯絡組居中連接政府各部門，直接面向政府服務的消費者，它將自下而上的渠道鋪設
到政府內部，促使政府官員在政策制定過程中耐心聆聽人民的聲音，聽取人民或組織對社
會問題或國家政策的意見或投訴，在官僚體制內收集、匯總、分析、整理，然後將最終報
告呈交內閣部長和政府部門，推動相應職能部門 儘快回應民衆訴求。民情聯絡組還推動
政府官員主動解釋政策，由基層組織配合，舉辦各種研討會、對話會、茶會等多種方式，
主動向公衆說明政府政策，增加人民 對政策和施政的理解和思考。民情聯絡組促成了多
項政策改進，比如爲中心企業减免稅優惠；提供托兒津貼、調低女傭稅以及公務員實行五
天工作制等等。


物色與培訓基層領袖

從執政黨和民間社會兩方面物色基層領導，發掘受過教育、能言善辯、有管理才能的社會
中堅分子，充任基層組織網絡的骨幹，這是新加坡逆向參與機制的重要內容。
執政黨是基層網絡的組織中樞。新加坡執政黨的組織體系自下而上由黨支部、黨國會議員
和中央執行委員構成。中央執行委員會是决策者，掌握黨內最高權力，大部分中執委員同
時也是內閣閣員。執政黨國會議員通常是社會各界賢達人士，中央執行委員會將他們委任
爲選區議員候選人，大選期間代表黨參選，平時則在黨支部和社區俱樂部協助下，滿足居
民的各種民生訴求。

黨支部是政策的直接執行者，是中執委(决策者)與黨議員之間的中介。黨支部執行委員會
委員擔任社區俱樂部核心組織的領導，諸如公民咨詢委員會主席和秘書、社區俱樂部管委
會主席、社區發展與福利基金委員會主席等等，人民行動黨就通過他們聯繫和溝通地方，
推動基層活動。基層黨支部承擔絕大部分基層工作，如協助議員接見選民和挨家挨戶訪問
，召開基層組織會議、籌備節日慶祝、家庭日、嘉年華會等社會活動，爲黨爭取民衆支持
。
總理公署部長是人協基層網絡的神經中樞，負責將基層聲音傳遞給最高層的內閣，這給各
政府部長施加了無形的壓力。其他基層組織的領導則由具有奉 獻精神的各界社會精英擔
任。1964年，動蕩時期的新加坡設立了波納維斯達(Buona Vista)年輕領導培訓中心(現擴
大並更名爲全國社區領導研究所)，訓練人民協會新募人員的政治與社會意識，使他們具
備處理跨種族事務和地方社區事務的關鍵能力。

這些擔任基層領導的活躍分子包括退休的前政治精英、行政精英、知識精英和經濟精英，
仍在工作但業餘時間積極參與基層公共生活的各類精英也屬此列。他們具有豐富的政治或
社會經驗，爲普通居民的日常生活提供細密服務，將居民區從陌生人社會變成熟人社會，
增强社區凝聚力，將各種矛盾和衝突化解在基層。在他們的感召下，年輕一代傳承前者的
政治和社會經驗，也踴躍參與社區活動，在各種公共活動中接受政治訓練，這是非常有效
的政治化過程。新加坡的第二代 政治領導層，很多都有類似的基層政治經驗。


構築以民爲本的制度機制

人民行動黨國會議員定期接見選民、挨家挨戶訪問和全面照顧居民需求，是新加坡逆向參
與的制度機制。1960~1990年代初，新加坡的基層組 織網絡以居住區爲中心，覆蓋全體新
加坡居民，這是制度機制的作用範圍。新加坡83%的人口生活在公共組屋區，17%的人口生
活在私人住宅區，前者的組織中心是居委會，後者則是鄰里委員會。

新加坡全國劃分爲84個選區，每個選區約有1萬戶，設立一個公民咨詢委員會，下轄六七
個居委會或鄰委會。居委會共540個，每個居委會平均覆蓋1600戶，約7685人；鄰委會共
101個，每個鄰委會平均覆蓋1700戶，約8416人。

新加坡執政者將逆向參與與選舉政治結合在一起，爲了防止爲人民服務在長期執政形勢下
變成一句空話，人民行動黨把定期接見選民作爲自己治理國家 的一項基本政策，部長、國
會議員、政治秘書以及幹部黨員，概莫能外。逆向參與的具體形式，包括早期比較鬆散、
非制度化的下鄉訪問，以及制度化的逐戶遍訪居民、接見選民以及全面照顧居民需求。

1.下鄉訪問
1962年，新加坡尚處在自治時期，作爲執政黨，人民行動黨已引入下鄉訪問制度，直接溝
通基層居民。下鄉訪問的形式豐富多彩，包括主持各種社 會活動的開幕儀式、舉辦與各階
層民衆的對話會，在支部辦事處解决居民日常困難。獨立後不久，人民行動黨領導層認爲
，當前主要任務是國家建設，國會議員已經可以直接照顧人民，一度停止訪問選區活動。

2.逐戶遍訪居民
1981年，人民行動黨在安順區補選中失敗，黨領導層認爲，居民委員會網絡由于居民搬遷
沒有建立起來，公民咨詢委員會和聯絡所管委會失去與基 層的聯繫，不再準確反映民情，
必須重建這個選區的整個基層組織網絡。1982年，爲了讓人們有更多機會瞭解黨的新面孔
，開始再度推行下鄉訪問，讓部長在挨 家挨戶訪問時多留意居民投訴和牢騷，及時疏導，
避免因爲細微的地方事務問題導致選票流失。

從那時起，遍訪居民就成了國會議員的當然義務。 在大選提名後、正式投票前，議員候
選人逐戶遍訪選民。新當選議員每年進行一次逐戶訪問，民衆意 見可以通過國會議員直
接到達國會內閣。現任國會議員必須在兩年內遍訪自己選區的選民，訪問次數由議員决定
。走訪時，如果選民不在家，就留下一張印有中英等 四種文字的小貼士，告知居民，議
員已來過，如需幫助，請在每星期議員接見選民時間前來會談。

3.定期接見選民
每個選區選出的國會議員通常就是基層黨支部主席，由所在選區的公民咨詢委員會提供協
助，每個星期的某個晚上，在坐落於轄區內的黨支部坐堂聽訴，接受居民來訪。協助黨國
會議員接見選民，是黨支部的最重要任務。黨支部通常位於從居民區租借來的簡樸場所。
來訪居民先由志願者登記在册，陳述訴求。如果只需議員向政府部門發函催辦，則直接由
志願者按照既定格式起草敦促信函，居民回家等候政府部門回復；如果需要與議員面談，
則領取號碼，依序等待議員接見。大部分居民前來只是尋求議員的心理安慰，但也有很多
訴求可以現場得到滿足。

4.全面照顧居民需求
接見選民、走訪選民，直接接觸各行各業的基層普通民衆，這些逆向參與形式已經融合了
從前下鄉訪問的很多內容，非常制度化。除此以外，執政黨國會議員在選區的主要工作是
全面照顧居民需求，與基層組織保持緊密聯繫，擔當基層社區的靈魂人物，主持各種社區
活動，增强社區凝聚力；實施社區關懷援助計劃，向 居民推薦就業指導和培訓課程，幫
助居民找工作，以及提供福利援助等等。許多黨支部設立了福利社，開辦幼兒園及縫紉、
烹飪等輔導班，向民衆日常生活提供服務和便利。


逆向參與與雙軌政治

費孝通先生認爲，任何形式的政治都不可能在自上而下的單一軌道上運行，都必須考慮人
民的意見，建立自下而上的另一軌道，上下通達、來往自如的雙軌形式，才是成熟的政治
、能持久的政治。而新加坡逆向參與機制的最大政治效果，就在於建立了暢通的雙軌政治
軌道，將政治壓力下移到最基層政府，將政、黨兩方面的壓力前移，讓議員、官員直接接
受來自民衆的政治與社會壓力，直接瞭解民情、參與民生、聽取民意、關懷民需、爭取
民心。

新加坡通過逆向參與與選舉政治的結合，建立了自己的雙軌政治體制。政、黨兩分，各自
上下暢通，又彼此互聯互通。政府方面，社區民衆俱樂部爲主體，勞資政委員會和民情聯
絡組相配合，分別聯繫基層居民、工人和政府服務的一般消費者，共同結成基層組織之網
，全面滲透與周密照顧居民生活。總理公署居於基層組織網絡與內閣之間，上下聯通。政
黨方面，黨支部爲基層活力的策源地，也是基層活動的實質組織者；黨的國會議員在黨支
部協助下下鄉訪問、逐戶遍訪居民和定期接見選民，現場解决居民訴求。政與黨兩面又在
議行合一體制下互通有無，構築上情下達、下情上達和壓力前移的雙軌政治制度機制。

1.上情下達
上情下達的軌道，依附於政府的科層制結構，較爲容易建立，對於新加坡這樣只有一級政
府的地方而言尤其容易。早晨朝堂之上總理內閣的隻言片語，下午就可以傳到基層民衆耳
中。從最高層直達最基層，除了科層制、專業化的政府以外，了無中間阻隔。而新加坡政
府的公務員從一開始就擺脫了所謂政治中立的桎梏，積極配合、忠實執行民選政治領袖的
决策、政策。

政治領導核心、內閣、國會的决策，可以通過在社會中鋪設各種自上而下的管道，也就是
各類 基層組織，直達社區、家庭和個人。這些基層組織發揮著向民衆解釋政策，說服民
衆接受的功能，並在必要時通過基層領袖充分組織和動員一般大衆。一旦遇到比較重大的
政策調整，或者比較有爭議的政策問題，國會議員、內閣部長、總理都直接走到基層，現
身說法，親自向民衆解釋說明。上情下達軌道是否暢通，不能只是强調官員政治信念與服
務精神，而忽略基層組織網絡，忽略與之配套的溝通節點、政治活動場所，後者才是理念
付諸行動的關鍵。

2.下情上達
爲了避免自上而下的單軌導致政治變形，還必須建立自下而上的另一軌，聽取人民的聲音
。大部分危機，反映的都是自下而上這一軌已經無法暢通，政 策無法執行，行政問題演
化爲政治問題。新加坡通過人民協會、勞資政三方委員會、民情聯絡組這些上下溝通的節
點，收集、吸納基層民衆的意見，並將這些意見及 時傳達給內閣部長、國會議員和總理
，建立自下而上的政治軌道。

有了暢通的自上而下和自下而上的雙軌政治模式，政府與政黨也有了自己牢固的 群衆基礎
，有了向民衆解釋政策動機和目標的可靠組織；民衆也通過各 類基層組織，通過各種基層
和公共活動，將自己對政策的看法和意見傳遞上去，政府針對民衆意見，及時作出回應，
調整政策的執行方式，甚至改變政策。雙軌政治 形式，可以政府聽得見人民的聲音，讓人
民看到政策的變化，看到政府行爲的調整，感受到生活的改善，感受到政府對自己訴求的
認真回應。

3.壓力下移
在只有一級政府的城市國家，賦予政策執行者政治壓力和社會壓力是非常必要的。無論來
自政治領導層還是社會大衆，新加坡政策執行的壓力總是下移 的，也就是直接回應基層民
衆的需求，這種壓力機制的最基本用意就是用民衆意見消解科層制的僵化，防止壟斷行政
權力的專業官僚脫離社會生活。

從自治時期開始，作爲政府政策的具體執行者，新加坡的公務員群體就被施加了兩種壓力
：政治壓力和社會壓力。政治壓力是自上而下的，來自政治領袖，他們要求高 級公務員
和普通公務員不能被動等待人民找上門來，而要組織各種基層調查委員會，主動瞭解普通
民衆的需要，尤其是回應最下層窮人的籲求。社會壓力則是自下而上的，來自人民大衆。
民衆的生活遇到問題直接或者通過選區議員找政府解决，而政府也設有專門機構來接受投
訴、反映和建議，並且總要予以及時 回應，這就會將民衆意見變成公務員工作的最直接
壓力。而民意聯絡組會協調部門之間的民意收集、匯總、摘要，監控部門的處理過程，並
將研究結果直接上報給內閣部長和國會議員，也向公務員施加無形的壓力。

議題討論成熟在國會獲得通過，正式成爲政府政策之後，國會議員就會從國會中走出來，
直接走 到選民接待所，舉辦對話會、討論會等，讓民衆瞭解政策內容，讓民衆有理由要
求政府提供更爲詳盡的解釋。這種議員與選民直接溝通的方式，既是爭取民意支持的一種
方式，更重要的是將壓力傳遞給政策的直接執行者，告訴他們，人民已經瞭解了政策的內
容，他們必須按部就班地執行政策，使執行者不可能欺上瞞下。

新加坡的政府部長既是决策者，又是解釋者。他决定政策，在國會解釋政策意圖，還要通
過座談會、基層對話會等多種形式與基層領袖和民衆直接交流，瞭解民衆對政 策問題的
真實看法。部長們直接與民衆溝通，給政策的具體執行者設定了無形的政治壓力，使之必
須考慮基層民衆感受，考慮如何調動基層領袖協助和配合，考慮如何靈活調整政策，爭取
民衆支持。

一個簡短的結論是，50年來，新加坡將逆向參與機制與選舉政治結合在一起，從時間、空
間、 內容和功能上，構築壓力前移、上通下達的雙軌政治， 拉近政府與人民之間的距離
，全面照顧民衆需求，可以說是新加坡人民行動黨連續贏得12次大選，維持51年長期執政
的一個主要原因。逆向參與的新加坡經驗， 很值得今天的中國反躬自省。

東亞五國一區政治發展研究之七

來源：《文化縱橫》2010年10月刊
http://www.chinaelections.org/Newsinfo.asp?NewsID=188696

(註:本篇文章也被新加坡的"淡馬錫評論/Temasek Review"全文轉載)
http://tinyurl.com/2g8tsoa 網民的評論很值得一看


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※ 來源: Disp BBS 看板: ricebug 文章連結: http://disp.cc/b/154-Jtx
※ 編輯: ricebug  時間: 2010-11-06 14:50:09  來自: 114-38-161-148.dynamic.hinet.net